Nieprawidłowe przeznaczenie terenu pod drogę wewnętrzną

Tematyka: drogi wewnętrzne, plan miejscowy, drogi publiczne, prawo własności, WSA Poznań, planowanie przestrzenne

Wprowadzenie do planu miejscowego dróg wewnętrznych realizujących cele dróg publicznych stanowi także
próbę obejścia przepisów przyznających rekompensatę właścicielom gruntów za utratę prawa własności -
orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
Opis stanu faktycznego
Wnioskodawczyni wezwała gminę do usunięcia naruszenia prawa, gdyż stwierdziła, że jej prawo własności
nieruchomości zostało naruszone przez nieprawidłowe przeznaczenie terenu pod drogę wewnętrzną. WSA
w Poznaniu uznał skargę za zasadną i unieważnił uchwałę Rady Gminy.
Z uzasadnienia Sądu
Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U.
z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej jako: PlanZagospU), w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady
modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Prawodawca odróżnia zarazem
tereny komunikacyjne stanowiące drogi publiczne oraz tereny komunikacyjne stanowiące drogi wewnętrzne.
Rozróżnienie to znajduje swoje normatywne oparcie w przepisach ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j.:
Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej jako: DrPublU). Zgodnie z art. 1 DrPublU drogą publiczną jest bowiem droga
zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej
przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 2 ust. 1 DrPublU, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci
drogowej dzielą się na: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe i 4) drogi gminne). Jak wynika
z art. 7 ust. 1 DrPublU, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii,
stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami
wewnętrznymi są natomiast w świetle art. 8 ust. 1 DrPublU drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych,
w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów
użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle
autobusowe.
Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy stwierdzić, że nadanie drogom 1KDW i 2KDW
statusu dróg wewnętrznych było wadliwe i nadmiernie ingerowało w prawa właścicieli nieruchomości, na których
drogi te miały być zlokalizowane. Przedmiotowy plan miejscowy, jak wynika z jego uzasadnienia, obejmuje bowiem
obszar stanowiący centrum miejscowości. Wyznacza on przede wszystkim tereny usług edukacji, kultury i sportu,
a także tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
W powołanym uzasadnieniu wskazano zarazem, że celem sporządzenia tego aktu prawa miejscowego jest m.in.
funkcjonalne i przestrzenne wykształcenie centrum miejscowości. Służyć temu miał w szczególności rozwój funkcji
usługowych - planowana budowa gimnazjum z niezbędnym zapleczem kulturalno-oświatowym, sportowym
i rekreacyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że drogi zlokalizowane na omawianym terenie miały być przeznaczone
dla szerokiego kręgu mieszkańców gminy z uwagi na centrotwórczy charakter ustaleń powołanego planu
miejscowego. Stwierdzenie to powinno zatem przemawiać za wprowadzeniem do planu miejscowego dróg
publicznych, nie mogą być one zastąpione poprzez zaplanowanie dróg wewnętrznych.
Wniosek ten potwierdza także analiza dokumentów szczegółowych zgromadzonych na potrzeby postępowania
planistycznego. W dokumencie zatytułowanym "Materiały planistyczne sporządzone na potrzeby planu miejscowego"
z września 2009 r. wskazano, że na terenie oznaczonym symbolem 1MW inwestor wybuduje ok. 111 mieszkań, a na
terenie 2MW - ok. 72 mieszkań o powierzchni 60 m2. W konsekwencji, jak podano w tym dokumencie, na
wymienionym obszarze powinny znaleźć się 183 miejsca postojowe. Ponadto na terenie oznaczonym 1MW
przewiduje się lokalizację ok. 31 domów jednorodzinnych, a na terenie 2MW - ok. 24 domów jednorodzinnych.
W wyliczeniach tych stwierdzono również, że w przypadku, gdy właściciele nieruchomości będą posiadali 2
samochody, na obu terenach powstanie 110 miejsc postojowych. Maksymalne wykorzystanie warunków zabudowy
pozwoli jednak zrealizować domy dwurodzinne, co podwoi liczbę miejsc postojowych do łącznej liczby 220. Tak
intensywna zabudowa mieszkaniowa wraz z usługami edukacyjnymi, z których często korzystają duże grupy
mieszkańców, przemawia dodatkowo za koniecznością obsługi wymienionych terenów przez drogi publiczne, a nie
drogi wewnętrzne.
Ponadto znaczna część obszaru objętego omawianym planem miejscowym, która ma być skomunikowana za
pomocą dróg wewnętrznych 1KDW, 2KDW i KDW-X, stanowią tereny usług, oznaczone symbolami 1U, 2U, 3U, 4U
i 5U. Droga wewnętrzna 1 KDW prowadzi do największego terenu usług, oznaczonego symbolem 2U. Na

wspomnianym obszarze przewidziana jest, w myśl § 10 pkt 2 powołanej uchwały z dnia (...) maja 2009 r., realizacja
budowli i budynków usługowych mieszczących funkcje edukacji, kultury i sportu oraz usługi towarzyszące tym
funkcjom. Nie ulega wątpliwości, że takie obiekty otwarte są dla dużej liczby mieszkańców, z czym z kolei związana
jest konieczność zapewnienia odpowiedniego dojazdu dla członków wspólnoty gminnej. Uwagi te zachowują również
swoją aktualność w kontekście drogi wewnętrznej 2KDW, która przewidziana jest do obsługi terenu oznaczonego
symbolem 2U oraz terenu oznaczonego symbolem 1U (przeznaczenie terenu oznaczonego symbolu 1U jest tożsame
z przeznaczeniem terenu 2U). Wątpliwe zatem wydaje się, by droga o tak istotnym znaczeniu nie posiadała większej
doniosłości dla zaspokajania potrzeb mieszkańców gminy i mogła być zakwalifikowana wyłącznie jako droga
wewnętrzna.
Należy przy tym zauważyć, że planowana droga wewnętrzna 1KDW została poprowadzona przez jedenaście różnych
działek, tj. przez działki nr (...), a droga wewnętrzna 2KDW - przez cztery działki, tj. działki Nr (...). Tym samym
zorganizowanie sprawnej komunikacji przez te tereny wymagałoby koordynacji wielu właścicieli nieruchomości. Co
więcej, zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 18 powołanej uchwały z dnia (...) maja 2009 r., dla dróg wewnętrznych 1KDW,
2KDW, KDW-X przewidziano zachowanie spójnego rozwiązania elementów wyposażenia drogi, takich jak jezdnie,
chodniki i latarnie. Wykonanie tej normy prawnej mogłoby jednak rodzić w praktyce istotne trudności z uwagi na
konieczność uzgodnienia nierzadko spornych interesów znacznej liczby właścicieli nieruchomości, na których drogi te
mają być zlokalizowane. Takie przeznaczenie rozważanego terenu wskazuje również pośrednio na istotne znaczenie
tych dróg dla obsługi komunikacyjnej obszaru objętego rozważanym planem miejscowym. Spostrzeżenie to powinno
z kolei skłaniać do zakwalifikowania tych dróg jako dróg publicznych, a nie wewnętrznych.
Mając na uwadze tok dotychczasowych rozważań, Sąd uznał, że Gmina przekroczyła granice władztwa
planistycznego, wprowadzając do przedmiotowego planu miejscowego drogi wewnętrzne 1KDW i 2KDW,
które w istocie wykazują cechy charakterystyczne dla dróg publicznych. Takie działanie Gminy stanowi
w istocie próbę przeniesienia obowiązku realizowania zadań z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie
gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej jako: SamGminU) na właścicieli nieruchomości, na których
miałaby być zlokalizowane wspomniane drogi. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 DrPublU budowa, przebudowa, remont,
utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym
zlokalizowana jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku - do właściciela tego terenu. Ustawodawca wskazuje
zarazem w art. 8 ust. 3 DrPublU, że finansowanie zadań, o jakich mowa w art. 8 ust. 2 DrPublU, należy do zarządcy
terenu, na którym zlokalizowana jest droga, w razie jego braku - do właściciela tego terenu.
To właściciele nieruchomości, przez które miałyby przebiegać drogi wewnętrzne 1KDW i 2 KDW, a nie Gmina,
musieliby realnie ponosić ciężar związany z obsługą terenu komunikacyjnego o potencjalnie dużym
natężeniu ruchu z uwagi na centrotwórczy charakter tego obszaru. Takie rozwiązanie niewątpliwie godzi
w interes prawny skarżącej i pozostałych właścicieli nieruchomości. Co więcej, omawiana uchwała z dnia (...)
maja 2009 r. narusza także interesy mieszkańców Gminy. Członkowie wspomnianej wspólnoty zostali bowiem
narażeni na niedogodności związane z realizacją obsługi komunikacyjnej po terenie prywatnym, znajdującym się
w dodatku we władaniu wielu właścicieli. Tymczasem art. 1 DrPublU gwarantuje wszystkim możliwość korzystania
z dróg o podstawowym znaczeniu dla sprawnego przemieszczenia.
Należy przy tym wskazać, że wyznaczenie w planie miejscowym dróg publicznych może, w świetle art. 98 i art. 112
ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), rodzić konieczność
wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności tego terenu komunikacyjnego na rzecz gminy.
Wprowadzenie do planu miejscowego dróg wewnętrznych realizujących cele dróg publicznych stanowi
zatem także próbę obejścia przepisów przyznających rekompensatę właścicielom gruntów za utratę prawa
własności. W niniejszej sprawie przepisy uchwały z dnia (...) maja 2009 r. mogłyby więc prowadzić do sytuacji,
w której właściciele działek przez które ma przebiegać droga 1KDW, oraz działek przez które ma przebiegać droga
2KDW, nie mogliby z nich swobodnie korzystać, de facto realizując publiczne zadanie gminy z art. 7 ust. 1 pkt 2
SamGminU. Jednocześnie osoby te nie uzyskałyby także z tego tytułu żadnego odszkodowania.
Jednym z zadań własnych gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na jej terenie, przy czym osiągnięcie tego
celu powinno nastąpić przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki
terenów komunikacyjnych służących wszystkim członkom wspólnoty. Natomiast wprowadzenie do uchwały dróg
wewnętrznych, które realizują cele dróg publicznych jest próbą obejścia przepisów przyznających rekompensatę
właścicielom gruntów za utratę prawa własności, a co za tym idzie, jest niedopuszczalne.
Wyrok WSA w Poznaniu z 7.8.2019 r., II SA/Po 482/19