Podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy

Stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy może nastąpić tylko w przypadku wyraźnej sprzeczności z przepisem prawnym, nie wymaga rażącego naruszenia. Artykuł prezentuje analizę orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku dotyczącego uchwały Rady Gminy B. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego.

Tematyka: stwierdzenie nieważności uchwały, organ gminy, sprzeczność z przepisem prawnym, rażące naruszenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, Białystok, uchwała Rady Gminy B., opłaty za zajęcie pasa drogowego, zaskarżenie uchwały, Prokurator Rejonowy, istotne naruszenie prawa

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej
sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące
stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 KPA - orzekł Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Białymstoku.
Opis stanu faktycznego
W dniu (...) października 2012 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego.
Prokurator Rejonowy w S. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku,
zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 5 ustawy z 21.3.1985 r.
o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej jako: DrPublU). W oparciu o powyższy zarzut
skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 3 ust. 4.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że Rada Gminy B. w zaskarżonej uchwale w § 3 ust. 4 ustaliła, że roczne
stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1, 2 i 3 obejmują pełny rok kalendarzowy. Za niepełny rok kalendarzowy
wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie
drogowym lub na obiekcie inżynierskim. Tymczasem z treści art. 40 ust. 5 DrPublU wynika wprost, że za
umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania
drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana
jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie
inżynierskim.
Zdaniem więc skarżącego, Rada Gminy B. podejmując uchwałę w zakresie unormowania w § 3 ust. 4 dokonała
nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej albowiem przepis ten został przyjęty wbrew literalnemu brzmieniu
normy ustawowej. Stanowienie takich norm jest zaś niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy B. uznał skargę za zasadną. Dodatkowo w piśmie z dnia (...) września 2019 r.
Rada poinformowała Sąd, że w dniu (...) sierpnia 2019 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr (...), zmieniającą
uchwałę w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego, w której uchylono § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały.
Wyrokiem z dnia 12 września 2019 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził nieważność
zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 4.
Z uzasadnienia Sądu
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U.
z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: PostAdmU), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości
kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty
prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art.
3 § 2 pkt 5 PostAdmU). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa we wskazanym przepisie,
stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem
prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 PostAdmU).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych
(t.j.: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Natomiast organ podjął uchwałę na podstawie przepisów ustawy
z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 r. ze zm.; dalej jako: SamGminU01).
Zgodnie z art. 40 ust. 5 DrPublU opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala
się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia
i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie
drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez
okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym
lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Tymczasem w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały, jak już wskazano wyżej,
uchwalono, że "Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 1, 2 i 3 obejmują pełny rok kalendarzowy. Za
niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy
umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inżynierskim". Jak z powyższego zatem widać, użyto
sformułowania "proporcjonalnie do liczby miesięcy" zamiast "proporcjonalnie do liczby dni".
Zgodnie z art. 91 ust. 1 SamGminU uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Z kolei w ust. 4 tego przepisu uregulowano, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie
stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie

wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa,
ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Stwarza to
konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne"
naruszenie prawa uznaje się wiec uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane
w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego
oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stwierdzenie
nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym
przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś
konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa
w art. 156 § 1 KPA. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały
lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Uregulowanie przyjęte w § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały narusza w sposób istotny art. 40 ust. 5 DrPublU, a zatem
jest nieważne. Zdaniem Sądu uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna
być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych
pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na
podstawie i w granicach prawa, oraz z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego
następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Użycie przez organ sformułowania "proporcjonalnie
do liczby miesięcy" zamiast "proporcjonalnie do liczby dni" stanowi niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej.
W tym miejscu podkreślenia tylko wymaga, że stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 ust. 4
nie stało na przeszkodzie uchylenie tego przepisu przez Radę Gminy B. uchwałą z dnia (...) sierpnia 2019 r.
Uchylenie wywiera bowiem swój skutek, zgodnie z § 2 uchwały zmieniającej, po upływie 14 dni od ogłoszenia
uchwały zmieniającej w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego (ex nunc). Stwierdzenie natomiast
nieważności § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały wywiera swój skutek ex tunc, czyli od chwili jego uchwalenia.
Komentarz
Zaaprobować należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrażony w analizowanym
orzeczeniu. Do stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządowego nie jest konieczne rażące
naruszenie prawa. Wystarczy bowiem, że uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym
przepisem prawnym, a więc dochodzi do istotnego naruszenia prawa. Warto zaznaczyć, że pojęcie istotnego
naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale przyjmuje się, że istotnymi
naruszeniami prawa, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do
podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia
uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Warto podkreślić, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Opolu z 18.6.2019 r. (II SA/Op 167/19), Sąd zaprezentował pogląd, że "sprzeczność z prawem
uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem
przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał,
przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem
przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 SamGminU wynika, że przesłanką
stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji
a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa
organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano
z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde »istotne naruszenie prawa« uchwałą organu gminy oznacza jej
nieważność".
Wyrok WSA w Białymstoku z 12.9.2019 r., II SA/Bk 517/19

Wyrok Sądu podkreśla konieczność zgodności uchwał organów samorządowych z przepisami ustawowymi oraz brak konieczności rażącego naruszenia prawa do stwierdzenia nieważności. Uchwała Rady Gminy B. została uchylona po zaskarżeniu przez Prokuratora Rejonowego w S., co potwierdza istotność stwierdzonego naruszenia prawa.