Legitymacja procesowa starosty powiatu

Tematyka: legitymacja procesowa, starosta, postępowanie administracyjne, organ jednostki samorządu terytorialnego, skarga kasacyjna, Naczelny Sąd Administracyjny

Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie
indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego
w trybie postępowania administracyjnego - orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.
Opis stanu faktycznego
Postanowieniem z 3.4.2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy
z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej:
PostAdmU), odrzucił jako niedopuszczalną skargę Powiatu G. na postanowienie Samorządowego Kolegium
Odwoławczego w Warszawie z (...) 2018 r. mocą którego uchylone zostało postanowienie Starosty G. z (...) 2018 r.
o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem
dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu, sprawa zaś została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez
organ I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Powiat, który
działał w sprawie jako organ pierwszej instancji. Ustalenia zatem wymaga, czy Powiat posiada legitymację skargową
i czy może kwestionować w postępowaniu sądowoadminstracyjnym rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium
Odwoławczego, mocą którego uchylono jego własne rozstrzygnięcie.
Sąd I instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. staroście,
ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej, a więc, zdaniem Sądu, organ ten nie posiada
legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie na postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia
przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Powiat G., reprezentowany przez radcę prawnego. Wnosząc
o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego
rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania, przy rozpoznaniu sprawy na rozprawie, podniesiono zarzut
naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 i 58 § 1 pkt 6 PostAdmU przez
błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Powiat G. reprezentowany przez Zarząd Powiatu co do
zasady nie ma legitymacji do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, co skutkowało odrzuceniem skargi Powiatu
G. jako wniesionej przez nieuprawniony podmiot, pomimo nie zaistnienia ustawowych przesłanek do jego
zastosowania, a przez to pozbawienie Powiatu G. możności obrony jego praw.
Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 18 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej
postanowił oddalić skargę kasacyjną.
Z uzasadnienia Sądu
Rozpoznając w pierwszej kolejności wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że
zgodnie z art. 182 § 1 PostAdmU Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę
kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do
takich postanowień należy zaskarżone postanowienie sądu wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 PostAdmU.
Wobec tego brak jest przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przedstawione w sprawie zagadnienie stało się przedmiotem szeregu wypowiedzi sądów administracyjnych, spośród
których najbardziej doniosłym orzeczeniem jest uchwała podjęta w dniu 16.2.2016 r. przez Naczelny Sąd
Administracyjny w składzie siedmiu sędziów (I OPS 2/15), na gruncie legitymacji procesowej strony w sprawie
o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się
własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy
z 10.4.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz.U.
z 2018 r. poz. 1474 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2019 r.
poz. 511 ze zm.; dalej jako: SamPowiatU). W uchwale tej wywiedziono, że powierzenie organowi jednostki
samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza
możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego.
Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie
od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to
decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia
przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone
jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować

sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia
od podejmowanych przez te organy decyzji.
Starosta jako organ powiatu w znaczeniu funkcjonalnym nie posiada legitymacji do zaskarżenia aktu wydanego
w postępowaniu, w którym obowiązujące przepisy wyznaczają mu rolę organu I instancji. Zasadne zatem jest
stwierdzenie Sądu I instancji, że w takim wypadku wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę
jej odrzucenia. Zauważyć należy, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji
publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień
procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego
wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki)
uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest
stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję,
innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy.
A zatem stwierdzić należy, że powiat, którego organ wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji nie posiada
legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tej
sprawie. Z tego powodu skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 PostAdmU,
o czym zasadnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
W analizowanym orzeczeniu, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że starosta, który wydał
postanowienie w sprawie w I instancji nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na
postanowienie organu odwoławczego, wydane w tej sprawie. W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 16.2.2016 r. (I OPS 2/15) podkreślono, że przepis art. 38 ust. 1 SamPowiatU wprost stanowi, że
starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości
powiatu. Istotne znaczenie ma to, że są to sprawy należące do właściwości powiatu i w tych sprawach decyzje
wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wdawanie decyzji przez zarząd powiatu. Skoro
kompetencja starosty dotyczy spraw należących do właściwości powiatu, to w tych sprawach starosta działa jako
organ powiatu, ponieważ załatwia sprawę należącą do właściwości powiatu. Dotyczy to wszystkich spraw, które
z mocy ustawy należą do właściwości powiatu, w tym także spraw należących do zakresu działania powiatu jako
zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 SamPowiatU). Ilekroć ustawy
wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest to równoznaczne ze
wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu. Skoro więc w takiej sprawie starosta
wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie inny organ powiatu nie może występować
i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. W tych sprawach starosta nie może być przeciwstawiany
innym organom powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje
zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie
kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Konsekwencją tego jest to, że w takiej sprawie powiat nie może
powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną postępowania.
Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r., I OSK 1953/19, LEGALIS nr
2221846

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W analizowanym orzeczeniu, Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zauważył, że starosta, który wydał postanowienie w sprawie w I instancji nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tej sprawie.