NSA: Co należy rozumieć pod pojęciem lokalu mieszkalnego?

Zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów, pojęcie lokalu mieszkalnego obejmuje wyłącznie pomieszczenia służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, wykluczając te przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że nawet nie wymienione w ustawie pomieszczenia tego typu nie są traktowane jako lokale mieszkalne.

Tematyka: NSA, lokal mieszkalny, pomieszczenia krótkotrwałego pobytu, osoba bezdomna, pomoc społeczna

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21.6.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy
i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1182 ze zm.; dalej jako: OchrLokU) pod pojęciem lokal
należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia
ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób. Użycie w powołanym
przepisie zwrotu „w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem
pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost
wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy - orzekł Naczelny Sąd
Administracyjny.
Opis stanu faktycznego
Pismem z 1.7.2019 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta
Miasta K., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta G.
w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. J. o wydanie decyzji o skierowaniu do
schroniska dla osób bezdomnych z usługami opiekuńczymi, o wydanie decyzji o skierowaniu do domu pomocy
społecznej, ponoszenia opłat za pobyt w obu placówkach i przyznania zasiłku celowego.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz Miasta G. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta K. jako organu właściwego
w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny 6.11.2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej
wniosku Prezydenta Miasta K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta K. a Burmistrzem
Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K.J. o skierowanie do domu
pomocy społecznej postanowił wskazać Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy w sprawie.
Z uzasadnienia Sądu
W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta K. i Burmistrzem Miasta G. jest sporem
negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosków K.J.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 12.3.2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; dalej jako:
PomSpołU) właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy
społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady
przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 PomSpołU,
właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W przypadkach szczególnie
uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwa
miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 PomSpołU).
W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50 (art. 101
ust. 4 PomSpołU). W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja
występują wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie
świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z art. 101 ust. 1 lub ust. 2 PomSpołU. W sytuacji przyznania
jednak świadczeń przez gminę miejsca pobytu, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na
ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała
świadczenia w miejscu pobytu (art. 101 ust. 7 PomSpołU)
Rozważeniu w niniejszej sprawie podlega kwestia czy K.J. w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być
uznawany za osobę bezdomną. Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 PomSpołU, który stanowi,
że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw
lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów
o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały
w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany
faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu
mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba
niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości
zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować
kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy
i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami
lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały.
Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 4 OchrLokU pod pojęciem lokal należy rozumieć lokal służący do
zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia

przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób. Użycie w powołanym przepisie zwrotu „w szczególności” wskazuje na
jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego
pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych
w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć można między innymi schroniska dla bezdomnych,
hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom
bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie
zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona
zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy
z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. Należy zatem uznać, że
Stowarzyszenie w K., będące schroniskiem dla osób bezdomnych, w którym przebywa K.J., nie spełnia ustawowych
przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych, albowiem jest placówką, którą można określić jako
pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego, czasowego pobytu osób, nie stanowiącą lokalu mieszkalnego
w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 OchrLokU.
Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy przyjąć, że K.J. jest osobą
bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu przeznaczonym na zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest
nigdzie zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności. Zgodnie z ustaleniami organu,
ostatnim jego miejscem zameldowania na pobyt stały była S. (...) w G. Jednakże z pisma z 20.3.2019 r.,
sporządzonego przez pracownika socjalnego, wynika, że K.J. w 2016 r. został wymeldowany z powyższego adresu.
W tej sytuacji, zgodnie z zasadą określoną w art. 101 ust. 2 PomSpołU, właściwa miejscowo jest gmina ostatniego
zameldowania na pobyt stały, czyli G. Zasada ta doznaje jednak modyfikacji w przypadkach szczególnie
uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenia, wymienione w art. 101 ust. 4 PomSpołU
i w sprawach niecierpiących zwłoki.
Rozstrzygając spór o właściwość w niniejszej sprawie należało zwrócić uwagę na szczególnie uzasadnioną sytuację
osobistą osoby bezdomnej, ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu
Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze art. 16 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1
Konstytucji RP oraz art. 17 PomSpołU, za szczególnie uzasadnioną sytuację osobistą osoby bezdomnej ubiegającej
się o świadczenie z pomocy społecznej, uzasadniającą zastosowanie art. 101 ust. 3 PomSpołU, uznać należy trwałą
utratę związku między tą osobą a gminą ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia
NSA z: 19.7.2017 r., I OW 77/17 i 28.5.2014 r., I OW 19/14). Z ustaleń organów jak i oświadczeń samego
zainteresowanego wynika, że ok. 20 lat temu wyjechał z G. do K. i od tego czasu przebywał w K., gdzie
skoncentrował swoje sprawy życiowe. W K. korzystał bowiem z usług przychodni lekarskich, szpitali, odbierał
korespondencję w tym przyznane zasiłki przez MOPS w K., a także z Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania
o Niepełnosprawności w K. (...) września 2017 r. uzyskał orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
Tym samym można przyjąć, że nastąpiła trwała utrata związku między zainteresowanym a gminą jego ostatniego
miejsca zameldowania na pobyt stały. K.J. nie wiąże zatem przyszłości z G., za czym przemawia również
okoliczność wymeldowania go w 2016 r. z G. Nie bez znaczenia jest także fakt znacznego oddalenia od siebie obu
miejscowości. Bez ponoszenia dodatkowych kosztów, związanych przykładowo z korespondencyjnym prowadzeniem
sprawy i składaniem ewentualnych środków zaskarżenia, strona nie mogłaby brać udziału w postępowaniu, a sprawy
przyznania świadczeń z pomocy społecznej prowadzone są w trybie administracyjnym i rozstrzygane w formie
decyzji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, pomimo tego, że
strona jest osobą bezdomną, zaistniały podstawy do ustalenia organu właściwego na podstawie art. 101 ust.
3 PomSpołU. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o przyznanie przedmiotowych świadczeń
z pomocy społecznej jest Prezydent Miasta K., z uwagi na miejsce pobytu osoby ubiegającej się
o świadczenie z pomocy społecznej. Kwestie rozliczeń między gminami reguluje art. 101 ust. 7 PomSpołU.
Ustawodawca w ustawie z 21.6.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie
Kodeksu cywilnego przyjął, że pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb
mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury
i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób,
w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub
w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Słusznie więc NSA przyjął, że za lokal
w rozumieniu przedmiotowej ustawy, nie może być uznane schronisko dla bezdomnych.
Postanowienie NSA z 6.11.2019 r., I OW 169/19

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że schronisko dla osób bezdomnych, w którym przebywa K.J., nie spełnia definicji lokalu mieszkalnego zgodnie z ustawą o ochronie praw lokatorów. W związku z tym Prezydent Miasta K. został uznany za właściwy organ do rozpatrzenia wniosku o świadczenia z pomocy społecznej.