Konsekwencje prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego gminnego – przegląd wybranego orzecznictwa
Publikacja omawia konsekwencje prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego gminnego zgodnie z przepisami prawnymi. Analizuje wygaśnięcie mandatu w przypadku naruszenia zakazu oraz procedury podejmowania uchwał w tej sprawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest kluczowym elementem w interpretacji przepisów dotyczących tego zagadnienia.
Tematyka: radny gminny, działalność gospodarcza, wygaśnięcie mandatu, uchwała rady gminy, orzecznictwo sądów administracyjnych
Publikacja omawia konsekwencje prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego gminnego zgodnie z przepisami prawnymi. Analizuje wygaśnięcie mandatu w przypadku naruszenia zakazu oraz procedury podejmowania uchwał w tej sprawie. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest kluczowym elementem w interpretacji przepisów dotyczących tego zagadnienia.
Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Tak stanowi przepis art. 24f ust. 1 SamGminU. Właściwe rozumienie tego przepisu i jego stosowanie ciągle budzi wątpliwości rad gmin, które obowiązuje są do podejmowania uchwał stwierdzających wygaśnięcie mandatu radnego. Praktyka stosowania tego przepisu kształtowana jest niejako wtórnie, przede wszystkim przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Konsekwencje naruszenia przepisu Zgodnie z przepisem art. 383 § 1 KodeksWyb wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadkach enumeratywnie tam wskazanych, tj.: 1) śmierci, 2) utraty prawa wybieralności lub nieposiania go w dniu wyborów, 3) odmowy złożenia ślubowania, 4) pisemnego zrzeczenia się mandatu, 5) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, 6) wyboru na wójta, posła na Sejm, senatora albo posła do Parlamentu Europejskiego, 7) niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Podstawą do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w związku z naruszeniem zakazu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej jest przesłanka wskazana w punkcie 5). Wśród siedmiu samodzielnych przesłanek wskazanych w przepisie art. 383 § 1 KodeksWyb, tylko punkt 5) zawiera przesłankę, którą należy uprzednio ustalić (nie jest tak oczywista jak inne okoliczności wskazane w przepisie). Przy ustaleniu podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu konieczne jest bowiem wyjaśnienie na przykład: jaką działalność gospodarczą radny prowadził, czy ta działalność w ogóle jest działalnością gospodarczą, czy w prowadzeniu tej działalności doszło do wykorzystania mienia komunalnego danej gminy, co oznacza wykorzystanie mienia komunalnego gminy. Podkreślić należy, że z omawianego przepisu wynika wprost, że związane z mandatem zakazy obowiązują jedynie w obrębie tej samej jednostki samorządu terytorialnego. Przewidziana przez ustawodawcę sankcja za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego jest bardzo dotkliwa. Nie jest to sankcja uznaniowa, nie podlega także miarkowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miarkowanie sankcji w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu przedstawicielskiego poprzez odwołanie się do zasady proporcjonalności zasadniczo sprzeczne jest z ratio legis postanowień art. 24f ust. 1 SamGminU i art. 383 § 1 pkt 5 KodeksWyb (wyrok NSA z 4.10.2017 r., II OSK 2020/17). Przyczyna wygaśnięcia mandatu w postaci zasady incompatibilitas (art. 383 § 1 pkt 5 KodeksWyb) jest na tyle poważna, że nie można także mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (wyrok NSA z 3.8.2017 r., II OSK 765/17). Określony w art. 383 § 5 KodeksWyb zakaz jest nieprzywracalny i jego naruszenie nie może być usprawiedliwiane jakimikolwiek przyczynami (wyrok WSA w Bydgoszczy z 27.7.2016 r., II SA/Bd 575/16). Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu Wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyny opisanej powyżej stwierdza rada gminy w drodze uchwały w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcie mandatu (art. 383 § 2 KodeksWyb). Po pierwsze z ustawy wynika jaki organ jest władny stwierdzić, że doszło do wygaśnięcia mandatu radnego, po drugie uchwała ta ma jedynie stwierdzić wystąpienie określonej okoliczności, skutkującej wygaśnięciem mandatu. Uchwała zatem sama w sobie nie powoduje wygaśnięcia mandatu, a jest dokumentem potwierdzającym wystąpienie okoliczności o doniosłości prawnej. Uchwał ma charakter jedynie deklaratoryjny. Ten charakter uchwały właśnie powoduje, że tak istotna staje się wykładnia przepisu art. 24f ust. 1 SamGminU dla jego stosowania przez organ uchwałodawczy gminy, zwłaszcza że przepisy nie przewidują szczególnej procedury poprzedzającej podjęcie uchwały. Redakcja przepisu art. 383 § 2 KodeksWyb sugeruje, że rada władna jest podjąć jedynie uchwałę potwierdzającą wystąpienie przesłanki skutkującej wygaśnięciem mandatu – nie zaś uchwałę odmawiającą stwierdzenie wygaśnięcie mandatu. Przepis nie wskazuje bowiem na uchwałę „w przedmiocie” stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Orzecznictwo jednakże przyjmuje, że rada kompetentna jest podjąć uchwałę o treści pozytywnej lub negatywnej. Rada orzekając w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, nie może być związana ustawowo – automatycznie – treścią uchwały, skoro jest podmiotem władnym do przeprowadzenia także procedury quasi -wyjaśniającej. Uchwała odnosi skutek prawny od daty wystąpienia okoliczności stanowiącej podstawę przyjęcia, że do wygaśnięcia mandatu radnego doszło. Jeżeli radny przyjął niepołączalną z mandatem funkcję lub podjął zakazaną radnemu działalność w okresie sprawowania mandatu, z chwilą przyjęcia funkcji lub podjęcia działalności następuje naruszenie ustawowych zakazów i powstaje przyczyna wygaśnięcia mandatu określona w art. 383 § 1 pkt 5 KodeksWyb. Nie ma więc prawnego znaczenia późniejsze usunięcie takiej przeszkody, nawet jeżeli nastąpiło przed podjęciem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu (tak WSA w Poznaniu z 18.1.2018 r., IV SA/Po 1143/17). Uchwała rady gminy o odmowie wygaśnięcia mandatu stanowi bowiem jedynie jej opinię, wyraz dokonanej oceny sytuacji prawnej i faktycznej. Taki jej charakter sprawia, że nie można w stosunku do niej zasadnie podnieść zarzutu naruszenia prawa, a tym samym stwierdzić jej nieważności (wyrok WSA w Poznaniu z 22.6.2017 r., II SA/Po 821/16). WSA w Rzeszowie w wyroku z 11.7.2017 r., II SA/Rz 339/07 wskazał, że w uchwale stwierdzającej wygaśnięcie mandatu tkwi również element kształtujący. Organ orzekający autorytatywnie wiąże treść normy generalnej z sytuacją prawną indywidualnego adresata. Tworzy zatem w ten sposób nową sytuacje prawną. Procedura podjęcia uchwały Zgodnie z przepisem art. 383 § 3 KodeksWyb przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Ustawodawca nie wskazuje jednakże jak takie złożenie wyjaśnień ma wyglądać, jak dużo czasu należy zapewnić radnemu na zajęcie stanowiska, służącego przede wszystkim obronie swojej sytuacji prawnej. Przepisy nie wskazują także czy rada może bądź czy powinna prowadzić własne postępowanie wyjaśniające, zdobywać określonego dowody czy informacje. Rada w bardzo różny sposób uzyskuje wiedzę o konieczności zajęcie się sprawą wygaśnięcia mandatu radnego. Nierzadko są to po prostu mniej lub bardziej udokumentowane „donosy” o sprzecznym z prawem prowadzeniu działalności gospodarczej przed radnego, które rada musi zweryfikować. Radni, którzy będą decydować w drodze uchwały o mandacie swojego kolegi radnego, mogą zatem dysponować bardzo różną wiedzą o okolicznościach stanowiących postawę podjęcia takiej uchwały. Uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu radnego doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu (art. 383 § 4 KodeksWyb). Od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu (art. 384 § 1 KodeksWyb). Podmiotem zainteresowanym jest radny, którego uchwała dotyczy. Sąd administracyjny rozpatruje skargę w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia. Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1 (art. 384 § 2 i 3 KodeksWyb). Uchwała rady odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia mandatu nie może zostać skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22.6.2017 r., II SA/Po 821/16). W takim przypadku po prostu aktualizuje się kompetencja wojewody do wydania zarządzenia zastępczego. Nie jest zastosowaniem się do ustawowego obowiązku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego samo przeprowadzenie dyskusji i głosowania nad projektem uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, w wyniku którego nie podjęto takiej uchwały ani też postanowienie w trakcie sesji, że rada odstępuje od podejmowania działań na wezwanie wojewody (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.9.2016 r., II SA/Bd 602/16). Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z 31.8.2016 r., II SA/Po 448/16 radny, którego bezpośrednio dotyczy uchwała w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wyłączony jest od głosowania w tej sprawie. Zauważyć jednocześnie należy, iż skoro bez podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, mandat ten w dalszym ciągu istnieje, to radny co, do którego rada gminy zamierza podjęć uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia jego mandatu ma prawo czynnie uczestniczyć w sesji rady i zabierać w jej trakcie głos oraz głosować nad wczesnej procesowanymi uchwałami, jednakże jest on jedynie wyłączony od udziału w głosowaniu w sprawie wygaśnięcia swojego mandatu. Wyrok NSA z 4.10.2017 r., II OSK 2020/17 i in.
Konsekwencje prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego gminnego mogą prowadzić do wygaśnięcia mandatu. Procedury stwierdzania wygaśnięcia mandatu oraz możliwości odwoławcze są szczegółowo opisane. Orzecznictwo sądów administracyjnych stanowi istotne wsparcie w interpretacji przepisów dotyczących tej kwestii.