Plan miejscowy nie może ograniczać liczby lokali mieszalnych w budynkach jednorodzinnych

Wyrok WSA w Gdańsku z 22.7.2020 r. dotyczy oceny zakresu władztwa planistycznego gminy oraz uchybień w planie miejscowym, co skutkuje nieważnością określonych zapisów. Skarga dotyczy m.in. naruszenia definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez dopuszczenie tylko jednego lokalu mieszkalnego. WSA podkreśla istotność przestrzegania zasad sporządzania planów miejscowych i właściwości organów w tym zakresie.

Tematyka: Wyrok WSA, plan miejscowy, zakres władztwa planistycznego, nieważność planu miejscowego, budynki jednorodzinne, lokale mieszkalne, zasady sporządzania planu, interes prawny, PrBud, sąd administracyjny

Wyrok WSA w Gdańsku z 22.7.2020 r. (II SA/Gd 546/19) to kolejny ważny wyrok dotyczący oceny zakresu
władztwa planistycznego gminy, wskazujący na uchybienia skutkujące nieważnością planu miejscowego.
WSA w Gdańsku, rozstrzygając o skardze właściciela działki objętej kwestionowanym miejscowym planem
zagospodarowania przestrzennego, orzekł o nieważności określonych zapisów planu.
Zarzuty skargi
Uchwale zarzucono m.in. naruszenie art. 3 ust. 2a PrBud poprzez nieuprawnione i bezpodstawne zawężenie definicji
pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego poprzez dopuszczenie możliwości wydzielenia w budynku tylko
jednego lokalu mieszkalnego, podczas gdy z powszechnie obowiązujących przepisów wyższego rzędu wynika, iż
w budynku mieszkalnym wydzielić można dwa lokale mieszkalne.
Stanowisko WSA
Przepis art. 28 ust. 1 PlanZagospU stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu
miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie,
powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie „trybu sporządzania planu miejscowego”,
którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności MPZP z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji
czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały
o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie „zasad sporządzania
planu miejscowego”, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa –
należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością
tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji
planistycznej
Przedmiotowa skarga była kolejną skargą do sądu administracyjnego na tę samą, zawierającą tożsame zarzuty.
W prawomocnym wyroku z 13.6.2018 r. (II SA/Gd 223/18,
) WSA w Gdańsku przeprowadził kontrolę tego
samego aktu co do prawidłowości trybu stwierdzając, że przy sporządzaniu planu nie doszło do w tym zakresie do
takich uchybień, które obligowałyby go do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Konsekwencją wcześniejszego
rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tę samą uchwałę, w której sąd przesądził
o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania jest to, że sąd orzekając później,
ze skargi innego podmiotu, może skargę rozpoznać w wyłącznie granicach w jakich nie była rozpoznawana
wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (zob. wyrok WSA w Krakowie z 14.4.2011 r., II SA/Kr
1136/14, niepubl.; wyrok NSA z 10.10.2016 r., II OSK 265/16,
).
Sąd w analizowanej sprawie nie prowadził ponownie badania zachowania procedury planistycznej. Za konieczne
jednakże Sąd uznał zbadanie sporządzenia uchwały z zachowaniem zasad sporządzania planu, w szczególności
zasady władztwa planistycznego gminy, w stosunku do działki skarżącego, bowiem dopiero ustalenie naruszenia
interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę w powiązaniu z nieprzestrzeganiem przez organ uchwałodawczy
norm prawa powszechnie obowiązujących, umożliwia uwzględnienie skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1
SamGminU.
Kwestionowany zapis § 13 ust. 4 uchwały w sprawie planu miejscowego dopuszcza w zabudowie mieszkaniowej
jednorodzinnej tylko jeden budynek mieszkalny na działce, w którym może być maksymalnie jeden lokal mieszkalny
lub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy.
Zgodnie z art. 4 PrBud, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania
nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Także art. 6
ust. 2 pkt 1 PlanZagospU stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania
terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego
prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W związku z tym należy stwierdzić, że o ile postanowienia planu
uniemożliwiają skarżącemu zabudowę działek zgodnie z jego dotychczasowym zamierzeniem (zabudowa
mieszkaniowa jednorodzinna) lub w ogóle tę zabudowę wyłączają, o tyle naruszają jego - jako właściciela -
uprawnienie do zabudowy, a tym samym naruszają jego interes prawny. Takie ograniczenia w odniesieniu do prawa
własności skarżącego, w ocenie sądu, wprowadza kwestionowany § 13 ust. 4 uchwały w sprawie planu miejscowego.

Powyższe nie daje jednak podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi, gdyż orzeczenie takie nie może
zapaść wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie
z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 PlanZagospU - władztwa
planistycznego. W związku z tym kwestią wymagającą rozważenia w dalszej kolejności jest ocena, czy przy
sporządzaniu przedmiotowego planu miejscowego Rada działała w granicach przysługującego jej władztwa
planistycznego.
Takie elementy zostały enumeratywnie wskazane w art. 15 ust. 2 i 3 PlanZagospU, w szczególności ust. 2 pkt 6
stanowi, że plan miejscowy obligatoryjnie musi określać zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki
zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej
zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie
czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc
do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób
ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
W rozważanym wypadku doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w odniesieniu do jego części tekstowej,
w zakresie § 13 ust. 4 uchwały w sprawie planu miejscowego, odnoszącej się do działki skarżącego. WSA podzielił
pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19.11.2019 r. (II OSK 2631/18,
), że ogólna właściwość organów gminy
w zakresie władztwa planistycznego nie daje podstaw do ustanawiania takich postanowień planu miejscowego, które
ograniczać będą wykonywanie prawa własności nieruchomości objętych tym planem poprzez ograniczenie liczby
lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.
Mając na uwadze przepisy PlanZagospU odnoszące się do zakresu treściowego planów miejscowych, a także § 4
pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że ustalenia dotyczące
parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać
w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub
terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz
geometrii dachu - należy stwierdzić, że kształtowanie intensywności zabudowy w planie miejscowym może odbywać
się wyłącznie poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości
między budynkami, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie
poziomu posadowienia parteru, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki
budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki
budowlanej, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy. Poprzez określenie funkcji organ gminy
może decydować o przeznaczeniu obiektów budowlanych na funkcje mieszkalne, usługowe, produkcyjne czy inne.
Natomiast przepisy prawa nie dają gminie uprawnienia do decydowania o intensywności zabudowy poprzez
ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja
budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej – PrBud.
Wobec tego nie jest możliwe modyfikowanie tej definicji przez organy uchwałodawcze w aktach prawa miejscowego,
a więc mających moc powszechnie obowiązującą na danym terenie.
Zgodnie z art. 3 pkt 2a PrBud budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek
w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący
konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych
albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni
całkowitej budynku.
Dokonane badaną uchwałą ustalenia co do ilości lokali mieszkalnych i usługowych w zabudowie jednorodzinnej,
w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będącej własnością skarżącego, stanowią naruszenie przepisów
odnoszących się do treści planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 PlanZagospU warunkuje stwierdzenie
nieważności uchwały w oznaczonej części.

Komentarz
WSA w Gdańsku w bardzo czytelny sposób omawia instytucję władztwa planistycznego gminy oraz odnosi się do
zakresu ponownego badania skargi.
1. Ocena zgodności z prawem tej procedury dokonana przez sąd w prawomocnie zakończonej sprawie ze skargi
innego podmiotu jest wiążąca dla sądu orzekającego w danej sprawie, chyba że naruszenie tej procedury
dotyczyło indywidualnie skarżącego lub uwarunkowania terenu, na którym znajduje się nieruchomość
skarżącego wymagały jakichś odrębnych uzgodnień.
2. Przepisy prawa nie dają gminie uprawnienia do decydowania o intensywności zabudowy poprzez ograniczanie
ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja budynku

mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej – PrBud.

Wyrok WSA w Gdańsku z 22.7.2020 r., II SA/Gd 546/19

Wyrok WSA w Gdańsku wskazuje, że gmina nie może ograniczać liczby lokali mieszalnych w budynkach jednorodzinnych, gdyż definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wynika z aktu prawnego. Skargi dotyczące naruszenia interesu prawego skarżącego w zakresie zabudowy nieruchomości muszą być uwzględnione w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.