Brak podstawy prawnej do podejmowania przez gminy uchwały o ideologii LGBT

Tematyka: ideologia LGBT, uchwała, Rada Gminy, WSA, Gliwice, wyrok sądu, RPO, SamGminU, kontrola administracji publicznej

Tak wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z 14.7.2020 r., III SA/Gl 15/20. Sformułowanie „ideologia
LGBT”, którym posłużono się w niniejszym nius.ie jest podawane za tytułem kontrolowanej przez Sąd
uchwały. Skarga dotyczyła uchwały Rady Gminy Istebna z 2.9.2019 r. nr X/78/2019 w przedmiocie
powstrzymania ideologii LGBT przez wspólnotę samorządową i była złożona przez RPO, a jej argumenty
WSA w Gliwicach szeroko opisał w uzasadnieniu omawianego wyroku. Poniżej wybrane tezy z uzasadnienia
wyroku, odnoszące się przede wszystkim do kwestii formalnych i ustrojowych związanych z podjęciem
uchwały w przedmiocie ideologii LGBT.
Akt administracyjny JST
WSA uznał, że skarga RPO jest uzasadniona, co oznacza, że Sąd uznał swą kognicję w tej sprawie, wynikającą
z art. 3 § 2 pkt 6 PostAdmU, jako dotyczącą aktu administracyjnego jednostki samorządu terytorialnego podjętego
w sprawach z zakresu administracji publicznej.
WSA wskazał, że pojęcie aktu administracyjnego podjętego w sprawach z zakresu administracji publicznej nie
zostało zdefiniowane przez ustawodawcę.
Jakkolwiek by oceniać zaskarżoną uchwałę, spełnia ona warunki uznania jej za akt z zakresu administracji publicznej
Jest bowiem aktem podjętym przez organ administracji publicznej w przypisanej mu formie uchwały jego organu -
Rady Gminy i dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej - zadań gminy określonych w art. 7 SamGminU.
Nadto jest zajęciem przez organ stanowiska, w przypisanej mu formie uchwały, w sprawach dotyczących
administracji publicznej i jednocześnie nakreśla kierunki działań i obowiązki dla organu wykonawczego gminy oraz
innych podmiotów, głównie oświatowych. Stanowi bowiem o tym, że Rada Gminy nie zgodzi się na „instalowanie
w szkołach funkcjonariuszy poprawności politycznej", nie zgodzi się na prowadzenie w szkołach zajęć zgodnych
z wytycznymi WHO, będzie bronić nauczycieli i przedsiębiorców w określonych sytuacjach, a więc będzie ingerować
w określone sytuacje. Tak więc wypowiedź Rady Gminy na temat jej zadań jest w uchwale powiązana z ich
realizacją. Powołanie w jej podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 2 SamGminU wskazuje wyraźnie na wydanie aktu
ustalającego kierunki działania wójta. Przepis ten stanowi, że do wyłącznych właściwości rady gminy należy
stanowienie o kierunkach działania wójta. Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju akt jest
niekwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych.
WSA przyjął także, że uchwała ma charakter mieszany, indywidualny i generalny, nie jest aktem, który nie posiada
adresata i do nikogo nie kieruje dyrektyw określonego działania, jak należałoby uznać w przypadku deklaracji
światopoglądowej, ideologicznej bądź jakiejkolwiek innej. Jej charakter indywidualny wynika stąd, że odnosi się
wprost do wójta (art. 18 ust. 2 pkt 2 SamGminU), a generalny posiada dlatego, że dotyczy wszelkich innych,
niewskazanych konkretnie podmiotów gminnych, których zadań i kompetencji dotyczą kwestie poruszone w uchwale.
Co więcej, uchwała odnosi się również do działających na terenie Gminy podmiotów prywatnych, przedsiębiorców,
których Rada Gminy ma chronić przed narzucaniem nieprofesjonalnych kryteriów działania przy doborze
pracowników i kontrahentów (cokolwiek to znaczy, bo z uchwały trudno to wywnioskować).
Kognicja sądów administracyjnych
Rozważając dopuszczalność skargi do sądu na uchwałę organu samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6
PostAdmU) trzeba mieć na uwadze również szerszy, konstytucyjny aspekt sprawy i przyjąć, że zgodnie z art. 7
Konstytucji RP podstawowym elementem porządku publicznego w państwie, a więc i w gminie, jest praworządne
działanie organów władzy publicznej (tak NSA w wyroku z 25.4.2017 r, I OSK 117/17 oraz w wyroku z 18.4.2018 r.,
I OSK 552/18). Realizacji tej zasady, jej przestrzeganiu służy art. 184 Konstytucji RP - NSA oraz inne sądy
administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola
ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów
normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Kontrola ta, sprawowana pod względem zgodności
z prawem, bo taki zakres wyznacza jej art. 1 § 1 i § 2 PrOświat, powinna zapewnić obywatelom realną obronę przed
niezgodnymi z prawem działaniami organów administracji publicznej. Te zasadnicze z punktu widzenia realizacji
norm konstytucyjnych aspekty sprawy wymagają, by przy ocenie dopuszczalności drogi sądowej nie zawężać
znaczenia pojęcia akt administracyjny jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawach z zakresu administracji

publicznej do tego stopnia, by skutkowało to odmową przyznania drogi sądowej obywatelom, którzy uznają, że akty
tego rodzaju naruszają ich konstytucyjne prawa.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest aktem organu samorządowego z zakresu
administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6
PostAdmU.
Zasada legalizmu
WSA rozważył także znaczenia art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu) co do zakazu domniemywania kompetencji
organów władzy publicznej, co do rozróżnienia normy zadaniowej i kompetencyjnej z końcowym wnioskiem, w myśl
którego, o ile dla wydania przez organ gminy aktu o charakterze niewładczym wystarczającą podstawę prawną
stanowi art. 18 ust. 1 SamGminU jako norma zadaniowa, o tyle dla aktu o charakterze władczym konieczna jest
jeszcze norma kompetencyjna, zawierająca wyraźne upoważnienie dla organu do uczynienia konkretnego
zagadnienia przedmiotem takiej uchwały (według terminologii przyjętej w uchwale 7 sędziów NSA z 29.3.2006 r., II
GPS 1/06).
Zasadniczą kwestią jest to, że akt o charakterze władczym, jak i akt nieposiadający tej cechy muszą mieścić się
w granicach wyznaczonych gminie przepisem art. 6 SamGminU, zgodnie z którym do zakresu działania gminy należą
wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Wymogi te
dotyczą wszelkich działań gminy. Zakres jej działania został wyznaczony dwoma czynnikami po pierwsze - sprawy
publiczne o znaczeniu lokalnym, po drugie – sprawy niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała ma charakter mieszany, nie jest jedynie deklaracją ideową, choć w części nią
jest. Jest nią w tej części, w której odwołuje się do wielowiekowej kultury opartej na wartościach chrześcijańskich, do
wierności tradycji narodowej i państwowej, jako wartościach istotnych, fundamentalnych dla wspólnoty, jaką jest
Gmina Istebna. Nie wyczerpuje to jednak jej treści i znaczenia, ponieważ radni stwierdzili jednocześnie, że nie
zgadzając się z bliżej niesprecyzowaną „ideologią LGBT", sprzeciwiają się obecności w szkołach określonych osób,
tak zwanych „latarników", nie zgadzają się z wprowadzeniem do programu nauczania określonych treści, będą
ingerować, gdy nauczycielom i przedsiębiorcom będą narzucane określone kryteria działania, dobór pracowników czy
kontrahentów. To już nie jest deklaracja ideowa, a zapowiedź działań praktycznych. Taka uchwała jest już
stanowieniem o kierunkach działań organu wykonawczego Gminy na mocy art. 18 ust. 2 pkt 2 SamGminU. Uchwała
jest również skierowana jako dyrektywa wykonawcza do innych podmiotów gminnych – dyrektorów szkół i placówek
oświatowych, którym zabrania się współpracy z określonymi osobami („latarnikami") i zabrania się prowadzenia zajęć
na wskazane w niej tematy. Jednocześnie dalsze jej postanowienia, dotyczące nauczycieli i przedsiębiorców
obrazują przyszłe cele i kierunki działań organu stanowiącego Gminy w określonych sytuacjach, stanowią wytyczne
w stosowaniu prawa. Zgodnie z wyrokiem NSA z 1.2.2017 r., I OSK 2779/16, jest to wystarczająca podstawa do
uznania uchwały rady za akt władczy.
Skoro zaskarżona uchwała jest także aktem władczym, to należalo odpowiedzieć na pytanie o jej podstawy prawne.
Sama uchwała powołuje w podstawach prawnych art. 18 ust. 1 SamGminU, co, zgodnie z tym, co tu już zostało
powiedziane, jest podstawą dostateczną dla aktu, który nie ma charakteru władczego. Ponieważ zaskarżona uchwała
jest aktem władczym, to wymaga jeszcze szczegółowej normy kompetencyjnej. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd
RPO, że uchwała została podjęta bez takiej podstawy.
Sprawy o znaczeniu lokalnym
Trafnie w takiej sytuacji stwierdził Rzecznik Paw Obywatelskich, że uchwałą swą Rada Gminy Istebna wykroczyła
poza ustawowo określone granice działania Gminy, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP i art. 6
ust. 1 SamGminU. Wskazane tu sprawy zostały zastrzeżone na rzecz innych podmiotów i, co wymaga mocnego
podkreślenia, nie są to sprawy o znaczeniu lokalnym, a ogólnokrajowym. Takie kwestie jak program nauczania
w szkołach, zasady realizacji zadań edukacyjnych, zasady działania przedsiębiorców nie mają charakteru lokalnego,
gminnego. One muszą być jednolite dla wszystkich obywateli RP. To są sprawy ogólnokrajowe.
Ponadto, analiza treści zaskarżonej uchwały prowadzi wprost do wniosku, że Rada Gminy Istebna zajęła stanowisko
w sprawach ogólnokrajowych, a nie w sprawach lokalnych, gminnych. Wynika z niej bowiem, że jest reakcją na wojnę
ideologiczną wywołaną przez niektórych polityków oraz radykałów dążących do rewolucji kulturowej w Polsce. Nic nie
wskazuje na to, by był to problem gminny, w każdym razie Gmina nie wykazała, by chodziło o polityków gminnych
i toczoną w Gminie rewolucję kulturową. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie wykraczającej poza sprawy
gminne. Każdy, kto obserwuje aktualne wydarzenia w kraju wie, że jest to zagadnienie o ogólnokrajowym
charakterze, a uchwały podobne zaskarżonej uchwale podjęło już około 1/3 gmin w Polsce.

Komentarz
WSA w Gliwicach uznał, że powyżej wskazane kwestie były wystarczające do uznania, że kwestionowana uchwała
jest nieważna. Dalsza część uzasadnienia komentowanego wyroku odnosiła się już do meritum zagadnienia, tj.

naruszenia przez uchwałę zasad wyrażonych w Konstytucji RP. Wrażliwość analizowanej materii powoduje, że
konieczne jest odesłanie do pełnej treści uzasadnienia w tym zakresie.

wyrok WSA w Gliwicach z 14.7.2020 r., III SA/Gl 15/20

WSA w Gliwicach uznał, że powyżej wskazane kwestie były wystarczające do uznania, że kwestionowana uchwała jest nieważna. Dalsza część uzasadnienia komentowanego wyroku odnosiła się już do meritum zagadnienia, tj. naruszenia przez uchwałę zasad wyrażonych w Konstytucji RP. Wrażliwość analizowanej materii powoduje, że konieczne jest odesłanie do pełnej treści uzasadnienia w tym zakresie.