Wprowadzenie funkcji zastępcy sołtysa

Organem wykonawczym sołectwa zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym musi być sołtys, a funkcja zastępcy sołtysa nie jest przewidziana. Przedmiotem sporu był Statut Sołectwa - Biórków Mały, w którym wprowadzono organ zastępcy sołtysa bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność takiego rozwiązania, ponieważ naruszało ono przepisy prawa miejscowego i ogólne wymogi aktów prawa. Decyzja Sądu została poparta argumentacją dotyczącą konstytucyjnych źródeł prawa i zasadności akceptacji aktów zgodnych z Konstytucją i ustawami.

Tematyka: sołtys, zastępca sołtysa, organ wykonawczy, samorząd gminny, Statut Sołectwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nieważność uchwały, konstytucyjne źródła prawa, zgodność z prawem, Rada Gminy Koniusza

Organem wykonawczym sołectwa zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.
Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej jako: SamGminU) musi być sołtys, wspomagany jedynie przez radę
sołecką. W ustawie o samorządzie gminnym nie przewidziano funkcji zastępcy sołtysa, w związku z czym
rada gminy nie może wprowadzić takiej funkcji w statucie sołectwa - orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Krakowie (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13.7.2020 r., I Sa/GKr 171/20,
).
Opis stanu faktycznego
Rada Gminy Koniusza podjęła w dniu 29.12.1998 roku uchwałę nr lV/19/98 w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa -
Biórków Mały. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
Prokurator Rejonowy Kraków Nowa – Huta w Krakowie. Skarżący zaskarżył uchwałę Nr IV/19/98 Rady Gminy
Koniusza z dnia 29 grudnia 1998 roku w sprawie: przyjęcia Statutu Sołectwa - Biórków Mały - w części regulacji
zawartych w załączonym do niej Statucie Sołectwa, zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, a to
art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z 2.4.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 i 3, art. 36 ust. 1 - 3 oraz
art. 40 ust. 1 SamGminU) poprzez m.in. ustanowienie w § 13, § 16, § 3, § 4, § 7 ust. 3 i 5, § 10 ust. 3b, § 12 ust. 1 i 2
Statutu organu w postaci Zastępcy Sołtysa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym w dniu 13.7.2020 r. stwierdził nieważność
uchwały w tym zakresie.
Z uzasadnienia Sądu
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Koniusza z dnia 29 grudnia 1998 roku Nr
IV/19/98 w sprawie przyjęcia Statutu Sołectwa – Biórków Mały. Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest
aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów
o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów
prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł
prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego;
(2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi
podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Jako że
przedmiotem zaskarżenia jest statut jednostki pomocniczej gminy należy wskazać, że statut nie jest aktem
autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią ustawy. Ograniczenia swobody
statutowej gminy będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż
czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych,
obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina
upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Akt uchwalony przez Gminę nie powinien także zawierać przepisów
zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny, lub budzący wątpliwości interpretacyjne.
Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 SamGminU w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy
z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej
jako PostAdmU). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy
administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu
terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 PostAdmU uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes
prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej
statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu
administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa
miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy
takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Brak jest również zdaniem Sądu
podstaw do ograniczenia kognicji sądu administracyjnego w odniesieniu do aktów prawa miejscowego z uwagi na
upływ czasu od ich wydania. Akty takie mogą powodować i powodują powstanie konkretnych stosunków prawnych
podczas całego okresu swego obowiązywania, mają charakter generalny i nie można w odniesieniu do nich
odwoływać się – analogicznie jak przy decyzjach administracyjnych – do zasady trwałości stosunków prawnych.
Organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek działania w oparciu o przepisy prawa,
zgodnie z zasadą praworządności i upływ czasu, nawet znaczny, nie może stanowić jedynej podstawy sanowania ich

działań, które naruszają prawo w sposób istotny. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż brak jest podstaw do wystąpienia do
Trybunału Konstytucyjnego z pytanie prawnym dotyczącym zgodności art. 147 § 1 PostAdmU w związku z art. 91
ust. 1 SamGminU z art. 2 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25.7.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze
zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów
jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości
społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna
z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia
prawa zgodnie z art. 147 § 1 PostAdmU.
W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde
istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter.
Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją
Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 SamGminU, według którego uchwała lub zarządzenie
organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 SamGminU, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza
nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 SamGminU wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów
gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym
orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ
gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej,
wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów
regulujących procedurę podejmowania uchwały. (…)
Istotna wadliwość unormowań Statutu w zakresie statuującym organ w postaci „Zastępcy Sołtysa”, skutkująca ich
nieważnością, polega na tym, iż przewidują one, bez podstawy prawnej, możliwość cedowania przez sołtysa jego
kompetencji na inną osobę (Zastępcę Sołtysa, nieznanego ustawie). O ile za dopuszczalne można by uznać, co do
zasady, ustanawianie w statucie organów (funkcji, „ciał”, itp.) nieznanych ustawie, to niedopuszczalne jest
jakiekolwiek przekazywanie im kompetencji przysługujących organom „ustawowym”. Zakwestionowane w skardze
zapisy Statutu zrównują pozycję Zastępcy Sołtysa z pozycją Sołtysa, a zatem kreują w istocie nowy organ,
o tożsamej pozycji, co organ statuowany ustawą. Organem wykonawczym sołectwa zgodnie z art. 36 ust. 1
SamGminU musi być sołtys, wspomagany jedynie przez radę sołecką. W ustawie o samorządzie gminnym nie
przewidziano funkcji zastępcy sołtysa, w związku z czym rada gminy nie może wprowadzić takiej funkcji w statucie
sołectwa.

Komentarz
W analizowanym orzeczeniu WSA w Krakowie słusznie uznał nieważność uchwały w omawianym zakresie. Organem
wykonawczym sołectwa jest sołtys, zaś ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje organu zastępcy sołtysa.
Zgodnie z art. 36 ust. 1 SamGminU, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, wykonawczym –
sołtys, którego wspomaga rada sołecka. Skoro więc ustawa nie przewiduje w sołectwie funkcji zastępcy sołtysa, to
jako niedopuszczalne należy uznać powoływanie innych organów samorządowych niż te, które w sposób
wyczerpujący i ścisły zostały określone przez samą ustawę. Swobodne określenie struktury wewnętrznej jednostek
pomocniczych gminy powinno się mieścić w granicach ustaw. Tym samym, WSA w Krakowie uznał słusznie jako
sprzeczne z prawem powołanie w sołectwie organu - zastępcy sołtysa, którego SamGminU nie przewiduje.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13.7.2020 r., I Sa/GKr 171/20,

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał nieważność uchwały Rady Gminy Koniusza dotyczącej wprowadzenia funkcji zastępcy sołtysa w Statucie Sołectwa - Biórków Mały. Decyzja Sądu była oparta na braku podstawy prawnej dla ustanowienia takiego organu, naruszającego strukturę wewnętrzną jednostek pomocniczych gminy. Sąd podkreślił, że organy samorządowe powinny działać zgodnie z przepisami prawa i nie mogą samodzielnie wprowadzać rozwiązań nieprzewidzianych w ustawach.