Zgoda rady powiatu na zwolnienie radnego

Powinno się wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu samorządu, od sfery interesów pracowniczych radnego. Odmowa zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym może mieć miejsce tylko w przypadku związków z wykonywaniem mandatu radnego, jak wynika z wyroku WSA w Łodzi z 4.8.2020 r.

Tematyka: radny, rada powiatu, zgoda, rozwiązanie stosunku pracy, mandat radnego, WSA, Łódź, wyrok

Powinno się wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza
mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów
pracowniczych radnego - pracownika. Dlatego też bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie
stosunku pracy z radnym może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy
są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego.
Tak wynika z wyroku WSA w Łodzi z 4.8.2020 r., III SA/Łd 1097/19. Sąd rozpoznał skargę Nadleśnictwa na
uchwałę Rady Powiatu w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym
i stwierdził nieważność tej uchwały oraz rozstrzygnął o kosztach postepowania.
Stan faktyczny
Nadleśnictwo w oparciu o art. 22 ust. 2 SamPowiatU wystąpiło do Rady Powiatu z wnioskiem o wyrażenie zgody na
rozwiązanie stosunku pracy z radnym Powiatu.
W uzasadnieniu wniosku strona wskazała, że Nadleśnictwo jako pracodawca zamierza wypowiedzieć Leśniczemu
umowę o pracę zawartą 25.8.1986 r. na czas nieokreślony z powodu nienależytego wykonywania szczegółowo
opisanych obowiązków pracowniczych w zakresie obrotu drewnem, w zakresie obowiązków związanych z nadzorem
nad wykonywaniem prac w zagospodarowaniu lasu i w zakresie przestrzegania obowiązków dotyczących zgłaszania
faktów naruszenia stanu posiadania nieruchomości Skarbu Państwa w zarządzie PGL Lasy Państwowe
Nadleśnictwo.
Uchwałą z 30.10.2019 r. w sprawie rozwiązania stosunku pracy z radnym, podjętą na podstawie art. 22 ust. 2
SamPowiatU Rada Powiatu nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Powiatu.
W uzasadnieniu uchwały, odwołując się do treści art. 22 ust. 2 SamPowiatU oraz wybranego orzecznictwa, Rada
wskazała, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest
członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego
stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Organ stwierdził, że w jego ocenie,
przepisu tego nie można interpretować w taki sposób, że rada musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy
z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego.
Zdaniem Rady Powiatu z uzasadnienia okoliczności, które powodują zamiar pracodawcy do wypowiedzenia umowy
o pracę nie wynika, kiedy dokładnie, w jakim czasie, ile razy nastąpiły nieprawidłowości w wykonywanych przez
radnego obowiązkach służbowych, czy też nienależyte wykonywanie zleconych zadań oraz co oznaczają
sformułowania „znaczne uszkodzenia", „znaczna ilość" - ile to jest „znaczne". Zdaniem organu, skoro nienależyte
wykonywanie obowiązków naraziło pracodawcę na straty finansowe, o których pracodawca wspomina to bez
informacji, jakie są to konkretnie kwoty i jakim są udziałem w całym budżecie pracodawcy, powoduje brak możliwości
oszacowania skali tych strat.
Rada Powiatu uznała, że uzasadniona jest odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
Skarga do WSA
W skardze wniesionej do WSA Nadleśnictwo zaskarżyło w całości uchwałę Rady Powiatu. Uchwale zarzucono
naruszenie art. 22 ust. 2 SamPowiatU poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja Rady
Powiatu w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiona została swobodnemu
uznaniu rady i ma charakter arbitralny, a także poprzez podanie w uzasadnieniu uchwały jako podstawy odmowy
wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu,
w sytuacji gdy pracodawca wskazuje na zupełnie inne podstawy.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że Rada Powiatu jako organ podejmujący uchwałę w przedmiocie
wyrażenia bądź niewyrażenia zgody na rozwiązanie przez pracodawcę stosunku pracy z radnym powiatowym
powinna to czynić w oparciu o przepisy przyznające jej taką kompetencje, a nie badać podstawy rozwiązania
stosunku pracy, czy rozwiązanie stosunku pracy oparte jest na rzeczywistych przyczynach i czy nie jest pozorne,
gdyż takie okoliczności podlegają kognicji sądu powszechnego - sądu pracy.
Wyrok WSA

WSA w Łodzi uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał na wstępie, że w uchwale 7 sędziów z 24.11.1992 r., I PZP
55/92 Sąd Najwyższy wskazał, iż wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest
pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia
związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Artykuł 25 ust. 2 zd. 2 SamGminU nakazuje radzie odmówić
wówczas zgody na rozwiązanie stosunku pracy.
Przepis art. 25 ust. 2 SamGminU zawiera regulację analogiczną do art. 22 ust. 2 SamPowiatU, gdyż stanowi, iż
rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy
odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia
związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów
administracyjnych odnoszące się do art. 25 ust. 2 SamGminU, mają zatem odpowiednie zastosowanie przy
interpretacji art. 22 ust. 2 SamPowiatU.
NSA w wyroku 5.6.2014 r., II OSK 3133/13 stwierdził, że skoro celem regulacji art. 25 ust. 2 SamGminU jest
zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada
gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo
pracodawcy do „rozstania" się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie
jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona
wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik
nie posiadał mandatu radnego. Tak, więc w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie
stosunku pracy z radnym, powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby
w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę.
Powyższe prowadzi do wniosku, że powinno się wyraźnie oddzielić sferę interesów radnego, jako funkcjonariusza
publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery
interesów pracowniczych radnego - pracownika. Dlatego też bezwzględna odmowa wyrażenia zgody na rozwiązanie
stosunku pracy z radnym może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są
zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego
ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy
z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na
rozwiązanie stosunku pracy. Przy zamiarze rozwiązania stosunku pracy z innych przyczyn, tj. niezwiązanych
z wykonywaniem mandatu, jakiekolwiek by one nie były, ochrona radnego ma charakter relatywny (wyrok NSA
z 6.7.2016 r., II OSK 847/16).
Ponadto podkreślić należy, że uchwała rady o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie
rozstrzyga o tym, że radny ma być zwolniony, a jedynie usuwa przeszkodę rozwiązania stosunku pracy przez
pracodawcę, w razie wypowiedzenia umowy o pracę i ewentualnego sporu, co do zasadności tej decyzji,
rozstrzygnięcie tego sporu będzie należało do właściwości sądu pracy.
W wyroku z 7.6.2018 r. NSA, II OSK 923/18 stwierdził, że art. 25 ust. 2 SamGminU powinien być wykładany w ten
sposób, że rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą
rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, oraz że związku
z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim
zakresie, w jakim jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś
rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.
W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu nie wykazała, że rozwiązanie stosunku pracy radnego nastąpiłoby
w związku ze zdarzeniem związanym z wykonywaniem mandatu. Ochrona stosunku pracy radnego jest zaś
uzasadniona tylko w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby
pracownik nie posiadał mandatu radnego. Celem art. 22 ust. 2 SamPowiatU nie jest bowiem zapewnienie radnemu
nieusuwalności z pracy jaką wykonuje.

Komentarz
Wyrok w sposób jednoznaczny potwierdza, że rada powiatu (rada gminy) nie ma kompetencji do wyrażania
stanowiska w zakresie zasadności rozwiązania z radnym stosunku pracy. Jej rolą jest jedynie zbadanie czy
zwolnienie z pracy nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego. Konieczne jest bowiem rozdzielenie
kompetencji rady i sądu pracy. Jeżeli rada podejmie uchwałę odmawiającą wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku
pracy bez uzasadnienia, że zwolnienie ma związek z pełnioną funkcją radnego, to uchwała taka musi być uznana za
nieważną (stwierdzenie nieważności uchwały).

WSA w Łodzi z 4.8.2020 r., III SA/Łd 1097/19

Wyrok WSA potwierdza, że rada powiatu nie ma kompetencji do oceniania zasadności rozwiązania stosunku pracy z radnym, lecz jedynie sprawdza czy zwolnienie nie wynika z wykonywania mandatu. Konieczne jest rozdzielenie kompetencji rady i sądu pracy.