Konsultacje społeczne przy uchwalaniu statutu sołectwa

Tematyka: konsultacje społeczne, uchwała, statut sołectwa, mieszkańcy, prawo miejscowe

Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być
rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze,
jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu - tak
wskazał WSA w Kielcach w wyroku z 21.7.2020 r., II SA/Ke 457/20.
Stan faktyczny
Rada Gminy w Oksie uchwałą nr VIII/56/2007 z 6.6.2007 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 oraz art.
48 ust. 1 SamGminU (w stanie prawnym wówczas obowiązującym), nadała statut sołectwu Tyniec Kolonia.
W skardze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości, zarzucając istotne naruszenie
prawa materialnego, m.in. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 SamGminU poprzez niepoddanie projektów statutu
sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw w sposób, który powinien zostać uprzednio określony
w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami.
Wyrok WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę
Rady Gminy w Oksie z 6.6.2007 r. nr VIII/56/2007 w przedmiocie nadania statutu sołectwa stwierdził nieważność
zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. To powoduje, że w razie
stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 SamGminU zezwala na stwierdzenie jej nieważności
przez sąd administracyjny w całości lub w części, bez względu na datę jej podjęcia. Najdalej idący zarzut skargi
dotyczył naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 SamGminU poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa
Tyniec Kolonia społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony
w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.
Stosownie do treści art. 35 ust. 1 SamGminU, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada
gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak
stanowi art. 35 ust. 3 SamGminU, określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb
wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań
przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów
gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Zgodnie natomiast z art. 5a ust. 1 SamGminU, w przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach
ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Jednym
z przepisów, w którym SamGminU wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest
art. 35 ust. 1 SamGminU. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać
podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki, której samorząd ma być uregulowany
statutem. Inaczej rzecz ujmując, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 SamGminU, konieczne jest
uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany.
Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb
przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie
konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA
w Krakowie z 15.2.2019 r., III SA/Kr 1322/18). O legalności działania organu gminy podejmującego uchwałę
w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej rozstrzyga to, czy poprzedzające uchwalenie tego statutu konsultacje
zostały przeprowadzone na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania
konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 SamGminU. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny
w uzasadnieniu wyroku z 25.3.2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a SamGminU, wskazuje
na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania
konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji „fakultatywnych”,
przeprowadzanych „w innych sprawach ważnych dla gminy” (Wyrok TK z 25.3.2003 r., U 10/01,
).
WSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych odczytuje się art. 35 ust. 1 SamGminU w ten sposób, że
brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie uchwały
w przedmiocie nadania statutów tym jednostkom, prowadzi do uznania, iż doszło do istotnego naruszenia prawa,
które skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały.

W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami
sołectwa treści statutu tego sołectwa. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały nie obowiązywała w obrocie
prawnym uchwała ówczesnej Rady Gminy w Oksie ustalająca zasady i tryb przeprowadzania konsultacji
z mieszkańcami.
Sąd wskazał, że o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 SamGminU, przesądza w niniejszej sprawie
niepodjęcie przez Radę Gminy uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji
z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 SamGminU. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek
kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że
konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem
charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że
konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania.
Dlatego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy twierdzenie organu, że konsultacje faktycznie zostały
przeprowadzone. Kryteria weryfikacji takiego twierdzenia powinny wynikać z uchwały podjętej przez radę gminy na
podstawie art. 5a ust. 2 SamGminU, a takowej Rada Gminy w Oksie nie podjęła przed uchwaleniem zaskarżonego
statutu sołectwa Tyniec Kolonia.
Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako
rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne
umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. W praktyce może się to odbywać
np. poprzez wywieszenie wymaganych informacji, dotyczących miejsca udostępnienia projektu statutu oraz terminu,
sposobu i formy zgłaszania uwag, na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się
w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, poprzez stronę internetową urzędu, BIP,
a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Chodzi o stworzenie realnych możliwości sformułowania przez
mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy
w trakcie procedury zakończonej uchwaleniem statutu jednostki pomocniczej. Wszystkie te elementy, zawierające
zarówno zasady jak i tryb przeprowadzenia konsultacji społecznych, określać powinna uchwała podjęta w oparciu
o art. 5a ust. 2 SamGminU. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1
SamGminU, może nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały, o jakiej mowa
wyżej, a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy.

Komentarz
WSA odwołując się do licznego orzecznictwa w omawianym zakresie, wskazał na istotne znaczenie konsultacji
społecznych w procedurze podejmowania uchwał o charakterze prawa miejscowego. Brak tych konsultacji skutkuje
stwierdzeniem nieważności uchwały, której konsultacje miały dotyczyć. Konsultacje są bardzo istotnym elementem
w procedurze uchwalania prawa miejscowego i muszą być przeprowadzone zgodnie z wymogami prawa lokalnego.
Organ uchwałodawczy nie w każdym przypadku ma kompetencję do decydowania o przeprowadzeniu konsultacji -
w określonych ustawą przypadkach są one po prostu obligatoryjne.

Wyrok WSA w Kielcach z 21.7.2020 r., II SA/Ke 457/20

Konsultacje społeczne przy uchwalaniu statutu sołectwa są istotnym elementem procedury uchwalania prawa miejscowego. Ich przeprowadzenie zgodnie z przepisami prawa lokalnego jest niezbędne, aby mieszkańcy mieli możliwość wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu. Brak konsultacji może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, co podkreśla orzecznictwo sądów administracyjnych.