JST - emisja obligacji a uchwała budżetowa

Między uchwałą Rady Miejskiej a uchwałą budżetową Gminy Korsze powinna zachodzić zgodność, aby zobowiązania przyjęte w uchwale Rady Miejskiej miały oparcie w uchwale budżetowej. Sprawa dotyczyła emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu. Emisja obligacji miała sfinansować deficyt Gminy Korsze oraz spłatę zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów.

Tematyka: emisja obligacji, uchwała budżetowa, Gmina Korsze, deficyt budżetowy, nadwyżka budżetu, zaciąganie zobowiązań, papiery wartościowe, FinPubU, JST, WSA Olsztyn

Między uchwałą Rady Miejskiej w sprawie emisji obligacji a uchwałą budżetową powinna zachodzić
zgodność tego rodzaju, że zobowiązania przyjęte w uchwale Rady Miejskiej mają oparcie w uchwale
budżetowej, będącej podstawą gospodarki finansowej Gminy w danym roku budżetowym.
Stan faktyczny
WSA w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Korsze na uchwałę RIO w Olsztynie z 14.2.2020 r. Nr
0102-101/20 w przedmiocie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu oddalił skargę.
Zaskarżoną uchwałą Kolegium RIO w stwierdziło nieważność uchwały nr XIX/129/2020 Rady Miejskiej w Korszach
z 29.1.2020 r. w sprawie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i zakupu.
W uchwale Rady Miejskiej przyjęto, że Gmina Korsze wyemituje do 6 000 sztuk obligacji o wartości nominalnej 1 000
zł. każda, na łączną kwotę 6 000 000 zł. Celem emisji obligacji w 2020 r. jest sfinansowanie planowanego deficytu
Gminy Korsze w kwocie 1 299 700,18 zł oraz spłata wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek
i kredytów do wysokości 4 700 299,82 zł. Wydatki i rozchody związane z przeprowadzeniem emisji, wykupem
obligacji oraz wypłatą oprocentowania zostaną pokryte z dochodów własnych budżetu Gminy Korsze lub przychodów
zwrotnych w latach 2020-2034.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nadzoru wskazał, że zaciągnięcie uchwałą Rady Miejskiej zobowiązania
w postaci emisji obligacji ma wpływ na wysokość długu publicznego Gminy Korsze. Wskazując na przepisy art. 89,
art. 91 ust. 1 i art. 212 ust. 1 pkt 6 ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; dalej:
FinPubU) Kolegium RIO stwierdziło, że jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST) mogą emitować papiery
wartościowe na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST, finansowanie
planowanego deficytu budżetu JST, spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów
wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów, wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze
środków pochodzących z budżetu UE, a suma zaciągniętych w ten sposób zobowiązań nie może przekroczyć kwoty
określonej w uchwale budżetowej, stanowiącej limit zobowiązań w z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz
emitowanych papierów wartościowych.
Organ nadzoru podkreślił, że ww. przepisy wyznaczają cele i identyfikują przyczyny, dla których JST mogą zaciągać
zobowiązania i z uwagi na to, że katalog ten ma charakter zamknięty, wykluczona jest możliwość zadłużania się
w związku z zaistnieniem innych przesłanek. Niezaistnienie żadnej z wymienionych przesłanek stanowi natomiast
przeszkodę uniemożliwiającą zaciągnięcie kredytu, pożyczki lub emisji papierów wartościowych.
Ze stanu budżetu Gminy Korsze na 2020 r. (uchwała Nr XIX/128/2020 Rady Miejskiej w Korszach z 29.1.2020 r.
w sprawie zmian uchwały w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Korsze na rok 2020) wynika, że na 2020 r.
planowana jest nadwyżka budżetu Gminy Korsze w kwocie 5 385 247,86 zł, z przeznaczeniem na rozchody, lokaty,
zgodnie z załącznikiem nr 5 do ww. uchwały. W uchwale tej nie zaplanowano rozchodów, które będą przeznaczone
na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów, pożyczek lub wykup papierów wartościowych. Z tak zaplanowanego
budżetu Gminy Korsze nie wynikają jego potrzeby pożyczkowe, a taki warunek jest wymagany, aby możliwe było
zaciągnięcie zobowiązania na finansowanie planowanego deficytu budżetu JST, spłatę wcześniej zaciągniętych
zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych, zaciągniętych pożyczek i kredytów, wyprzedzające finansowanie
działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE.
Gmina w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.
Stanowisko WSA
W art. 211 ust. 1 i 2 FinPubU przyjęto, że budżet JST jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów
i rozchodów tej jednostki oraz że budżet JST jest uchwalany na rok budżetowy. Natomiast podstawą gospodarki
finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa (ust. 4 art. 211
FinPubU), która składa się z budżetu JST i załączników (ust. 2 art. 211 FinPubU).
W art. 212 FinPubU określono, że uchwała budżetowa określa m.in. łączną kwotę planowanych dochodów budżetu
JST, łączną kwotę planowanych wydatków budżetu JST, kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki
budżetu JST wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu JST, łączną kwotę
planowanych przychodów budżetu JST, łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu JST, limit zobowiązań

z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust.
1 i art. 90 FinPubU.
Zgodnie z art. 217 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 FinPubU deficyt budżetowy to ujemna różnica między dochodami a wydatkami.
Jego przeciwieństwem jest nadwyżka budżetu, czyli dodatnia różnica między dochodami a wydatkami JST. Deficyt
budżetu JST może być sfinansowany przychodami pochodzącymi m.in. ze sprzedaży papierów wartościowych
wyemitowanych przez JST.
Emitowanie przez JST papierów wartościowych jest możliwe w ściśle określonych sytuacjach, określonych w art. 89
ust. 1 FinPubU.
I tak, JST mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:
1. pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2. finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
3. spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek
i kredytów;
4. wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE.
W ust. 2 art. 89 FinPubU zastrzeżono, że zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe,
z przeznaczeniem na cel, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku,
w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane.
W ocenie Sądu powinna zachodzić zgodność pomiędzy treścią uchwały Rady Miejskiej w sprawie emisji obligacji
a uchwałą budżetową Gminy Korsze. Bowiem z wyżej przytoczonych przepisów FinPubU wynika, że uchwała
budżetowa JST jest specyficznym aktem normatywnym, wiążącym podmioty administracji samorządowej. Wyznacza
granice rocznej działalności budżetowej organów i jednostek samorządu. Skierowana jest do organu wykonawczego
(prezydenta miasta, burmistrza, zarządu powiatu) JST. Zatem między uchwałą Rady Miejskiej w sprawie emisji
obligacji a uchwałą budżetową powinna zachodzić zgodność tego rodzaju, że zobowiązania przyjęte w uchwale Rady
Miejskiej mają oparcie w uchwale budżetowej, będącej podstawą gospodarki finansowej Gminy w danym roku
budżetowym.
WSA wskazał, że istotne jest, że w dniu podjęcia uchwały poddanej kontroli przez organ nadzoru obowiązywała
uchwała Nr XIX/128/2020 Rady Miejskiej w Korszach z 29.1.2020 r. w sprawie zmian uchwały w sprawie uchwalenia
budżetu Gminy Korsze na rok 2020, z której wynika, że na 2020 r. nie zaplanowano deficytu budżetowego, lecz
nadwyżkę budżetu w kwocie 5 385 247,86 zł. Z wyżej przytoczonego art. 217 FinPubU wynika, że nadwyżka budżetu
(dodatnia różnica między dochodami a wydatkami JST) jest przeciwieństwem deficytu budżetowego (ujemna różnica
między dochodami a wydatkami). Ponadto z ww. uchwały wynika, że planowana jest nadwyżka budżetu w kwocie 5
385 247,86 zł., przeznaczona na rozchody i lokaty. Nie zaplanowano w uchwale tej rozchodów przeznaczonych na
spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów, pożyczek lub wykup papierów wartościowych.
W ocenie Sądu prawidłowo uznało zatem Kolegium RIO, że z tak zaplanowanego budżetu Gminy Korsze nie
wynikają jego potrzeby pożyczkowe. Nie został spełniony warunek określony w art. 89 ust. 1 pkt 2 FinPubU, z uwagi
na niezaplanowanie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Rozpatrując skargę Gminy Korsze Sąd nie dopatrzył się wad rozstrzygnięcia nadzorczego skutkujących uznaniem
skargi. W ocenie Sądu prawidłowo uznało Kolegium RIO, że uchwała Rady Miejskiej przepis art. 89 ust. 1 FinPubU
narusza. Bowiem emisja obligacji przez JST możliwa jest tylko w celach określonych w ww. przepisie. Cele te,
chociaż w literalny sposób zostały wskazane w uchwale w sprawie emisji obligacji (wskazano, że celem jest pokrycie
planowanych deficytów oraz spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań), to jednak zapisy te nie miały oparcia
w uchwale budżetowej, co wyżej zostało wykazane. Tym samym nie zaistniała żadna z przesłanek emisji obligacji,
wymienionych w ww. przepisie.

Komentarz
Z komentowanego orzeczenia wynika wprost, że w uchwale budżetowej JST należy zaplanować rozchody
przeznaczone na wykup papierów wartościowych. Wyrok WSA w Olsztynie wskazuje na relację zapisów budżetu
i uchwały przewidującej emisję obligacji. Z budżetu muszą wynikać w pełni potrzeby pożyczkowe JST.

Wyrok WSA w Olsztynie z 10.6.2020 r., I SA/Ol 243/20,

Orzeczenie WSA w Olsztynie wskazało, że uchwała budżetowa JST jest aktem normatywnym wiążącym podmioty administracji samorządowej, określającym granice działalności budżetowej. Brak zgodności między uchwałą Rady Miejskiej a uchwałą budżetową uniemożliwia zaciągnięcie zobowiązań przez JST. Wyrok WSA podkreślił konieczność planowania rozchodów na wykup papierów wartościowych w budżecie JST.