Rada gminy nie może określić przebiegu linii komunikacyjnych

Art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 PublTranspZbU przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję do określenia przystanków i dworców, ale nie do ustalania przebiegu linii komunikacyjnych. W wyniku skargi na uchwałę Rady Miasta Kielce, WSA w Kielcach stwierdził nieważność części uchwały, naruszającej uprawnienia przewoźników. Skarżący zarzucili organowi naruszenie prawa poprzez wprowadzenie ograniczeń nieprzewidzianych w ustawie. W odpowiedzi na skargi, Gmina Kielce wniosła o ich oddalenie. Sąd uznał skargę za zasadną, stwierdzając istotne naruszenie prawa przez zaskarżoną uchwałę.

Tematyka: przystanki komunikacyjne, dworce, linie komunikacyjne, publiczny transport zbiorowy, uchwała, skarga, WSA, Kielce, kompetencja organów gminy, przewoźnicy, prawo miejscowe

Art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 PublTranspZbU zawiera kompetencję do określenia przystanków komunikacyjnych
i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego,
udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Tak
określony zakres upoważnienia ustawowego przyznaje zatem organowi stanowiącemu gminy kompetencję
do ustalenia wykazu przystanków i dworców, a także ustalenia warunków i zasad korzystania z tych
przystanków i dworców. Przepis nie przyznaje kompetencji do ustalania przebiegu linii komunikacyjnych,
w tym stanowienia, które z przystanków mają być określane jako przystanki początkowe, końcowe czy też
obowiązkowe.
Skarga na uchwałę
WSA w Kielcach rozpoznał na posiedzeniu niejawnym sprawę ze skarg: Stowarzyszenia i Spółki na uchwałę Rady
Miasta Kielce z 3.12.2020 r. Nr XXXVII/730/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie określenia przystanków
komunikacyjnych i dworców w Gminie Kielce oraz ustalenia zasad korzystania z tych obiektów i stawek opłat za
korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców. Wyrokiem stwierdził nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej
uchwały.
Uchwała została podjęta na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z 16.12.2010 r.
o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 1944, dalej: PublTranspZbU).
Wprowadzono m.in. następujące zmiany:
1. w przewozach wykonywanych przez przewoźników rozpoczynających się na terenie Gminy Kielce
i wykraczających poza teren Gminy Kielce, rozpoczęcie przewozu powinno nastąpić z dworca położonego na
terenie Gminy Kielce,
2. w przewozach wykonywanych przez przewoźników rozpoczynających się i kończących poza terenem Gminy
Kielce co najmniej jedno zatrzymanie autobusu powinno mieć miejsce na dworcu położonym na terenie Gminy
Kielce,
3. w przewozach wykonywanych przez przewoźników rozpoczynających się poza terenem Gminy Kielce
i kończących się na terenie Gminy Kielce co najmniej 1 zatrzymanie autobusu powinno nastąpić na dworcu
położonym na terenie Gminy Kielce.
Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego w ten sposób, że § 1 ust. 1 przedmiotowej uchwały
został podjęty z przekroczeniem przez organ delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 PublTranspZbU. Wskazali,
że przepis ten nie przyznaje kompetencji do ustalania przebiegu linii komunikacyjnych, a zwłaszcza
stanowienia, które z przystanków mają być określane jako przystanki początkowe lub końcowe. Z art. 30-34
PublTranspZbU wynika wprost, że to przedsiębiorca, po wcześniejszym uzgodnieniu, przedstawia proponowany
rozkład jazdy, schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami
komunikacyjnymi, które zgodnie ze swoją kompetencją określa rada miasta. W ocenie skarżących nie jest
uzasadnione ograniczanie działalności przewoźników, poprzez narzucanie im w drodze aktu prawa miejscowego
konieczności uwzględniania we wszystkich liniach komunikacyjnych przystanków początkowych i końcowych.
W skargach zawarto obszerne uzasadnienie dotyczące znaczenia uchwały na warunków prowadzenia przez
skarżących działalności gospodarczej.
W odpowiedziach na skargi Gmina Kielce wniosła o oddalenie skarg.
Interes prawny skarżących
Skargi w niniejszej sprawie zostały wniesione na podstawie art. 101 ust. 1 SamGminU, zgodnie z którym każdy, czyj
interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy
w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Nie ulega wątpliwości, że skarżące stowarzyszenie posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż zgodnie ze
swoim regulaminem, jako cel określa m.in. budowę bezpieczeństwa w komunikacji publicznej ze szczególnym
uwzględnieniem przewozów na liniach regularnych, regularnych specjalnych, okazjonalnych a także reprezentowanie

interesów przedsiębiorców, przewoźników a także pasażerów przed organami kontroli uprawnionymi do orzekania
w sprawach administracyjnych.
Z kolei Spółka prowadzi działalność w zakresie przewozu osób i posiada zezwolenie na wykonywanie regularnych
przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Kielce – Bilcza.
Przewoźnicy w związku ze skarżoną uchwałą zmuszeni zostali do zmiany swoich zezwoleń w ten sposób, że kursy
nimi opisane będą się rozpoczynały na Dworcu Autobusowym przy ul. Czarnowskiej 12 w Kielcach. Skarżący
wskazali, że taki przystanek początkowy i końcowy jest sprzeczny z wolą znakomitej części przewoźników. Tym
samym interes prawny skarżących został naruszony.
Stanowisko WSA
Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga w całości zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowany
przez skarżących przepis uchwały narusza prawo w stopniu istotnym.
Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 PublTranspZbU.
Dokonując merytorycznej oceny legalności zaskarżonej części uchwały należy stwierdzić, że w PublTranspZbU
przyznano radzie gminy kompetencję do określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem
lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz
warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Tak określony zakres upoważnienia ustawowego przyznaje zatem
organowi stanowiącemu gminy kompetencję do ustalenia wykazu przystanków i dworców, a także ustalenia
warunków i zasad korzystania z tych przystanków i dworców.
Sąd podzielił zarzut skarżących, że wyżej przytoczony przepis nie przyznaje kompetencji do ustalania przebiegu
linii komunikacyjnych, w tym stanowienia, które z przystanków mają być określane jako przystanki
początkowe, końcowe czy też obowiązkowe. Treść PublTranspZbU w sposób precyzyjny reguluje procedurę
ustalania rozkładu jazdy wskazując, że proponowany rozkład jazdy przedstawia przedsiębiorca wraz ze zgłoszeniem
o zamiarze wykonywania takiego przewozu.
Przepis art. 30 ust. 2 pkt 2 PublTranspZbU przewiduje, że zgłoszenie zawierać powinno określenie proponowanej linii
komunikacyjnej, na której ma się odbywać przewóz oraz długość tej linii w kilometrach.
W art. 30 ust. 3 pkt 1b PublTranspZbU przewidziano, że do zgłoszenia przedsiębiorca dołącza proponowany rozkład
jazdy zawierający przystanki komunikacyjne i dworce określone w uchwale, o której mowa w art. 15 ust. 2
PublTranspZbU.
Z art. 32 ust. 1 PublTranspZbU wynika natomiast, że przed dokonaniem zgłoszenia przedsiębiorca powinien
uzgodnić zasady korzystania z przystanków i dworców z właścicielem lub zarządzającym. Do wniosku o takie
uzgodnienie co do terenów położonych w granicach administracyjnych miast, przedsiębiorca załącza proponowany
rozkład jazdy oraz schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami
komunikacyjnymi zawierającymi przystanki i dworce wynikające z uchwały podjętej na podstawie art. 15 ust. 2
PublTranspZbU (art. 32 ust. 1 PublTranspZbU oraz art. 32 ust. 3 pkt 1 b PublTranspZbU). Poza granicami miast
przedsiębiorca jedynie informuje, po uzyskaniu potwierdzenia zgłoszenia przewozów, właściwe organy gminy
i doręcza rozkład jazdy oraz schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczona linią komunikacyjną i przystankami
komunikacyjnymi (art. 32 ust. 6 PublTranspZbU). Na podstawie danych i informacji zawartych w zgłoszeniu,
organizator orzeka w drodze decyzji w sprawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu (art. 34 PublTranspZbU).
W kompetencji uchwałodawczej rady gminy leży zatem ustalenie przystanków i dworców oraz zasad
i warunków korzystania z nich, natomiast w gestii przedsiębiorcy – przewoźnika pozostaje ustalenie
proponowanego rozkładu jazdy i linii komunikacyjnej, uwzględniającej przystanki określone przez radę gminy,
o czym następnie orzeka w decyzji potwierdzającej zgłoszenie przewozu burmistrz jako organizator publicznego
transportu zbiorowego (art. 34 PublTranspZbU w zw. z art. 7 ust. 4 PublTranspZbU).
Treść zawarta w zaskarżonym w rozpoznawanej sprawie przepisie § 1 ust. 1 uchwały, wskazująca który
z przystanków jest początkowy oraz gdzie powinno nastąpić obowiązkowe zatrzymanie pojazdu, prowadzi do
nieuprawnionego ograniczenia powyżej wskazanego uprawnienia przewoźnika do zaproponowania rozkładu jazdy
i linii komunikacyjnej. Nie można podzielić poglądu organu, że powyższa regulacja zaskarżonej uchwały mieści się
w granicach dopuszczalnego przez ustawę określenia przez radę gminy „warunków i zasad korzystania”
z przystanków komunikacyjnych i dworców. W ocenie Sądu poprzez takie określenie przez radę gminy niektórych
przystanków jako początkowych lub obowiązkowych, przedsiębiorcy planującemu prowadzenie działalności
przewozowej zostaje narzucona linia komunikacyjna i trasa przejazdu. Rada gminy wiążąco wskazuje bowiem w ten
sposób, gdzie przewoźnik ma zaczynać przewóz i z którego przystanku obowiązkowo korzystać. Tymczasem
w obowiązujących przepisach nie ma podstawy prawnej dla wprowadzania przez radę gminy tego rodzaju ograniczeń
działalności przewoźników, poprzez narzucanie im w drodze aktu prawa miejscowego konieczności uwzględniania

we wszystkich liniach komunikacyjnych wskazanych aktem abstrakcyjnym i generalnym jakichkolwiek przystanków
jako początkowych lub jako obowiązkowych.
Treść aktów praw miejscowego
Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może
być tylko wykonaniem przepisów ustawy. Zawarte w art. 15 ust. 2 PublTransportZbU upoważnienie ustawowe do
określenia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców nie może prowadzić do
naruszenia ustawowych zasad ustalania linii komunikacyjnej oraz rozkładu jazdy. Realizując na podstawie tego
upoważnienia ustawowego kompetencję do stanowienia aktu prawa miejscowego, organ stanowiący musi ściśle
uwzględniać jej dopuszczalny zakres określony w tym upoważnieniu ustawowym.

Komentarz
Omawiane orzeczenie dotyczy problemu stanowienia aktów prawa miejscowego w granicach upoważnień nadanych
ustawą. Orzeczenie jest przykładem odkodowania treści przepisu, który wskazuje na kompetencję do określenia
„zasad i warunków”. Tutaj chodzi o określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad
korzystania z nich – kompetencje należy odczytywać łącznie i wykładać ściśle. W gestii przedsiębiorcy – przewoźnika
pozostaje ustalenie proponowanego rozkładu jazdy i linii komunikacyjnej – akt prawa miejscowego nie może
wkraczać w tę swobodę wykonywania działalności gospodarczej.

Orzeczenie stanowi wykładnię przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 PublTranspZbU.
Wyrok WSA w Kielcach z 29.4.2021 r., I SA/Ke 63/21,

Orzeczenie WSA w Kielcach dotyczy problemu stanowienia aktów prawa miejscowego w granicach upoważnień ustawowych. Wyrok stanowi wykładnię przepisów dotyczących kompetencji rady gminy w określaniu przystanków i dworców oraz ograniczeń w ustalaniu linii komunikacyjnych przez organy samorządowe. Przedsiębiorcom - przewoźnikom zostaje zapewniona swoboda w ustalaniu rozkładu jazdy i linii komunikacyjnej. Akt prawa miejscowego nie może naruszać tych uprawnień.