Treść regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków

Regulacja dotycząca dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest istotnym zagadnieniem prawnym, które wymaga dokładnego przestrzegania przepisów ustawowych. W niniejszej publikacji omawiane są kwestie związane z regulaminem, który musi być zgodny z zakresem delegacji ustawowej oraz obowiązującymi przepisami. Przedstawione są również argumenty Prokuratora Rejonowego oraz rozstrzygnięcia sądowe dotyczące nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Tematyka: Regulamin, dostarczanie wody, odprowadzanie ścieków, delegacja ustawowa, nieważność uchwały, minimalny poziom usług, umowa o zaopatrzenie, prawo miejscowe, NSA

Regulacja art. 19 ust. 5 WodaŚciekU ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres przedmiotowy zagadnień,
które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca, posłużył się sformułowaniem imperatywnym: „regulamin
określa”, co oznacza, że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.
Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu przedmiotowego, sformułowanego w tym przepisie,
przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, a przez to godzą w konstytucyjną zasadę
praworządności.
Zaskarżona uchwała
WSA w Warszawie wyrokiem z 4.4.2018 r., VIII SA/Wa 960/17,
po rozpoznaniu skargi Prokuratora
Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z 2006 r. w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody
i odprowadzania ścieków stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Prokurator Rejonowy zaskarżył opisaną wyżej uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie:
1. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8.3.1990 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: SamGminU) poprzez
zbędne powołanie tego przepisu w podstawie prawnej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 19 ust. 1 ustawy
z 7.6.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020
r., poz. 2028 ze zm., dalej: WodaŚciekU) wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał w sprawie
zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków;
2. art. 19 ust. 2 pkt 1 WodaŚciekU poprzez nieokreślenie w Regulaminie minimalnego poziomu usług
świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczenia wody
i odprowadzenia ścieków polegające na odesłanie do ustaleń umownych;
3. art. 1, art. 6 ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 (obecnie: ust. 5) WodaŚciekU poprzez określenie w uchwale
zagadnień, które zgodnie z przepisem art. 6 ust. 3 WodaŚciekU powinny być określone w umowie, a zatem
z przekroczeniem przez Radę przyznanej jej ustawą kompetencji;
4. art. 19 ust. 2 pkt 1 (obecnie: ust. 5 pkt 1) oraz art. 27 ust. 6 WodaŚciekU, poprzez nałożenie w akcie
podstawowym obowiązku zainstalowania na własny koszt wodomierza w innym celu niż określony w art. 27 ust.
6 WodaŚciekU, przy braku wyraźnego w tej mierze upoważnienia.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały, jako naruszających prawo
w sposób istotny.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie jej w całości.
Wskazać należy, że treść art. 19 ust. 2 WodaŚciekU z 2006 r. odpowiada aktualnie art. 19 ust. 5 WodaŚciekU.
Stanowisko WSA
WSA zgodził się ze skarżącym, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada nie wypełniła upoważnienia
wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 1 (poprzednio: art. 19 ust. 2 pkt 1) WodaŚciekU Nie określiła bowiem minimalnego
poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody
i odprowadzania ścieków.
Słusznie zatem wskazał skarżący, że poza ramy upoważnienia ustawowego wykracza taki przepis regulaminu, który
nakłada na odbiorców pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa
(w razie braku urządzeń pomiarowych), obowiązek zakupu i zainstalowania na koszt własny wodomierza własnego,
jego utrzymanie i legalizację. Nałożenie w akcie podustawowym obowiązku zainstalowania na własny koszt
wodomierza w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 WodaŚciekU, przy braku wyraźnego w tej mierze
upoważnienia w art. 19 ust. 5 (poprzednio art. 19 ust. 2) WodaŚciekU, stanowi istotne naruszenie prawa poprzez
przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego.
Trafnie też, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, wskazuje skarżący, że zaskarżona uchwała istotnie narusza art. 1, art. 6
ust. 3 oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 (obecnie: art. 19 ust. 5) WodaŚciekU poprzez określenie zagadnień, które zgodnie
z art. 6 ust. 3 WodaŚciekU, powinny być określone w umowie. Rada przekroczyła więc w tym zakresie przyznane jej
ww. ustawą kompetencje. Jak stanowi art. 6 ust. 2 WodaŚciekU przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest

obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość
została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Z art. 6 ust. 3 WodaŚciekU
wynika, że kwestie dotyczące m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy
odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, winny być
uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez
Radę stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do
czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa
cywilnego, a podmiot zewnętrzny - Rada - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać.
Brak było też podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze
generalnym i abstrakcyjnym, również niektórych innych uregulowań, które wykraczają poza ustawową delegację
wynikającą z art. 19 ust. 2 (obecnie: art. 19 ust. 5) WodaŚciekU. W § 13 ust. 1 wskazano bowiem, że umowa jest
zawierana na pisemny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, w § 13 ust. 2, wskazano, że
osoba, której nieruchomość jest podłączona do sieci jest zobowiązana przedstawić usługodawcy dokument,
określający aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości, w § 13 ust. 3 wskazano, że jeżeli z ww. dokumentu nie
wynika tytuł prawny osoby składającej wniosek do władania nieruchomością, jest ona zobowiązana przedłożyć
dokument potwierdzający ten tytuł, w § 13 ust. 4 wskazano, że umowa może zostać zawarta również z osobą, która
korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania
z przyłączonej do sieci nieruchomości. Również unormowania, które zostały zawarte w § 26 Regulaminu, tj.
obowiązek dołączenia do wniosku dokumentu określającego stan prawny nieruchomości i mapy sytuacyjnej i § w 25
Regulaminu dotyczące treści wniosku naruszają istotnie prawo, bowiem wydano je z przekroczeniem ustawowego
upoważnienia, o którym mowa w art. 19 ust. 2 (obecnie: art. 19 ust. 5) WodaŚciekU. Powyższy przepis ustawy nie
upoważniał też Rady do stwierdzenia zawartego w § 29 ust. 1 Regulaminu, że warunkiem przystąpienia do prac
zmierzających do przyłączenia nieruchomości jest pisemne uzgodnienie z usługodawcą dokumentacji technicznej,
jak również do nałożenia obowiązku wybudowania przez przyszłego Odbiorcę ze środków własnych urządzeń
wodociągowych lub kanalizacyjnych (§ 32 ust. 2).
W § 47 Regulaminu ustalono, że w sprawach nie objętych niniejszym Regulaminem mają zastosowanie przepisy
prawa, a w szczególności ustawy, o której mowa § 2 pkt 1 wraz z przepisami wykonawczymi oraz przepisy KC.
Powyższe narusza hierarchię źródeł prawa, bowiem akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania
i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu takich jak ww. ustawa. Użyty przez organ uchwałodawczy zwrot: „w
szczególności” może zaś sugerować, że pierwszeństwo w obowiązywaniu w stosowaniu prawa ma Regulamin,
a jedynie w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie znajdują inne przepisy prawa, w tym ww. ustawa.
Z przyczyn wskazanych wyżej Sąd Wojewódzki uznał, że charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że
„okrojony” z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, dlatego stwierdził
nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina.
Rozstrzygnięcie NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 19 WodaŚciekU zawiera delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa
zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania w formie uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania
wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 (obecnie: art. 19 ust.
5) WodaŚciekU, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Trzeba mieć na uwadze, że wskazując zakres
przedmiotowy zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca, posłużył się sformułowaniem
imperatywnym: „regulamin określa”, co oznacza, że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi
delegacji ustawowej.
Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym
(art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest
hierarchicznie.
Zaskarżone unormowania uchwały w sposób istotny naruszają przepis art. 19 ust. 2 (obecnie: art. 19 ust. 5
WodaŚciekU, gdyż nie realizują one w sposób właściwy delegacji ustawowej.
Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki w zaskarżonym Regulaminie brakuje faktycznego określenia minimalnego
poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody
i odprowadzania ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody oraz minimalna ilość dostarczanej wody
i ilość odprowadzanych ścieków. Określenie minimalnego poziomu świadczonych usług w akcie prawa miejscowego
ma dawać mieszkańcom gminy gwarancję i wskazówkę, co najmniej jakiego poziomu usług mogą spodziewać się po
dostarczającym te usługi przedsiębiorstwie oraz wyznaczyć granice swobody umów stron umowy o doprowadzenie
wody i odprowadzenie ścieków, w szczególności umocnić pozycję odbiorcy usług, który w każdych warunkach będzie

mógł liczyć na zapewnienie konkretnego, minimalnego poziomu usług przez przedsiębiorstwo wodociągowo-
kanalizacyjne, które niejednokrotnie posiada przecież pozycję dominującą na lokalnym rynku.

Komentarz
W omawianym orzeczeniu NSA w całości podzielił ocenę prawną dokonaną przez WSA co do uchwały z 2006 r. –
aktu prawa miejscowego. Organy stanowiące takie prawo muszą szczególnie uważnie kontrolować podstawę
i zakres upoważnienia ustawowego. Sądy jednoznacznie rozstrzygnęły, że gdy przepis wskazuje jaką treść dana
uchwała ma zawierać, to należy przyjąć, że tak wskazana treść jest treścią obowiązkową. Sformułowanie: „regulamin
określa” oznacza, że jego treść musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Wyrok NSA z 24.3.2021 r., III OSK 113/21

NSA podzielił ocenę prawną WSA co do uchwały z 2006 r., potwierdzając istotne naruszenia przepisów dotyczących regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Konieczne jest dokładne określenie minimalnego poziomu usług, aby gwarantować mieszkańcom odpowiednią jakość świadczonych usług oraz umocnić ich pozycję w umowach z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.