Powołanie młodzieżowej rady powiatu bez podstawy prawnej

Podjęcie uchwały bez podstawy prawnej to istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu dot. powołania Powiatowej Rady Młodzieży. Skarżący argumentował brak podstawy prawnej i niezgodność z przepisami SamPowiatU oraz SamGminU. W kontekście istotnego naruszenia prawa organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały.

Tematyka: naruszenie prawa, nieważność uchwały, młodzieżowa rada powiatu, brak podstawy prawnej, SamPowiatU, SamGminU, WSA Gorzów Wielkopolski, konstytucyjna zasada praworządności

Podjęcie uchwały bez podstawy prawnej to istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. WSA w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu dot. powołania Powiatowej Rady Młodzieży. Skarżący argumentował brak podstawy prawnej i niezgodność z przepisami SamPowiatU oraz SamGminU. W kontekście istotnego naruszenia prawa organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały.

Podjęcie uchwały bez podstawy prawnej to istotne naruszenie prawa. Takim naruszeniem jest powołanie
młodzieżowej rady powiatu przed 23.6.2021 r., co musi skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. WSA
w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę Zarządu Powiatu w sprawie powołania
Powiatowej Rady Młodzieży stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Stan faktyczny
15.10.2020 r., na podstawie § 8 ust. 3 pkt 4 lit. b załącznika do uchwały Nr XIV/76/19 Rady Powiatu z 29.10.2019 r.
w sprawie uchwalenia programu Współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami
wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z 24.4.2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U.
z 2020 r. poz. 1057 ze zm.; dalej: PożPubWolontU) na 2020 rok oraz art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5.6.1998 r.
o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 920, dalej: SamPowiatU), Zarząd Powiatu podjął uchwałę
w sprawie powołania Powiatowej Rady Młodzieży.
Wojewoda złożył do WSA w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej
nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 4 i art. 32 SamPowiatU przez jej podjęcie bez
podstawy prawnej.
Skarżący wskazał m.in., że katalog zadań powiatu ma więc charakter zamknięty, który zgodnie z art. 4 ust. 3
SamPowiatU może zostać rozszerzony jedynie w drodze ustawy. Jednak żaden powszechnie obowiązujący akt
prawny rangi ustawowej nie reguluje kwestii powołania młodzieżowej rady powiatu i nie określa kompetencji organów
powiatu przy wykonywaniu tego zadania. Biorąc pod uwagę powyższe Zarząd Powiatu w kwestionowanej uchwale
błędnie powołał art. 32 SamPowiatU, określającym kompetencje zarządu powiatu.
Skarżący wskazał ponadto, że możliwość utworzenia młodzieżowej rady ustawodawca przyznał wprost jedynie radzie
gminy na mocy art. 5b ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej:
SamGminU). Przewidziana w art. 5b ust. 2 SamGminU młodzieżowa rada gminy ma zgodnie z wolą ustawodawcy
charakter konsultacyjny. W powiecie, podobnie jak w gminie, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji
z mieszkańcami określa rada w drodze uchwały. Ustawa nie reguluje ani formy, ani trybu przeprowadzania
konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii organu stanowiącego. Przepisem stanowiącym podstawę
do przeprowadzania konsultacji jest art. 3d. SamPowiatU. Przepis ten daje organom powiatu odpowiednie podstawy
do konsultowania swoich działań z zainteresowanymi środowiskami, w tym także z młodzieżą, natomiast żaden
z przepisów SamPowiatU nie zezwala na podjęcie uchwały o powołaniu młodzieżowej rady powiatu.
Stanowisko WSA
Na zasadzie art. 147 § 1 PostAdmU, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5
i 6 PostAdmU, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane
z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1
PostAdmU pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 zd. 1 SamPowiatU, który stanowi, że nieważna jest uchwała organu
powiatu sprzeczna z prawem. Z kolei wedle art. 79 ust. 4 SamPowiatU, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa
organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem
prawa.
Na podstawie wskazanych przepisów należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu powiatu
oznacza jej nieważność. Pojęcia „istotnego naruszenia prawa” nie definiuje żadna z ustaw samorządowych.
Natomiast w orzecznictwie sądowym zasadnie przyjmuje się, że o takim naruszeniu świadczy podjęcie uchwały przez
organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu
prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej podjęcia. Ponadto za „istotne” naruszenie
prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie
prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest
oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do wyjaśnienia, czy wydanie zaskarżonej
uchwały było działaniem w ramach upoważnienia ustawowego uprawniającego organ wykonawczy powiatu do
powołania powiatowej rady młodzieży. W ocenie skarżącego takiej podstawy nie może stanowić § 8 ust. 3 pkt 4 lit. b
załącznika do uchwały Nr XIV/76/19 Rady Powiatu z 29.10.2019 r. w sprawie uchwalenia programu Współpracy




Powiatu z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 PożPubWolontU na 2020 rok,
jak też taka podstawa nie istnieje w przepisach obowiązującego prawa, tj. przepisach SamPowiatU.
Rozstrzygając ten spór należy wskazać, że konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP
wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie
przekraczała tego upoważnienia.
Zgodnie z treścią § 8 ust. 3 pkt 4 lit. b załącznika do uchwały Nr XIV/76/19 Rady Powiatu z 29.10.2019 r. w sprawie
uchwalenia programu Współpracy Powiatu z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3
ust. 3 PożPubWolontU na 2020 r., jedną z form współpracy pozafinansowej z tymi podmiotami są działania
organizacyjne: tworzenie wspólnych zespołów o charakterze inicjatywnym i doradczym, w tym na wniosek organizacji
pozarządowych. Zgodnie natomiast z treścią § 1 Statutu Powiatowej Rady Młodzieży stanowiącego załącznik do
zaskarżonej uchwały Powiatowa Rada Młodzieży jest zespołem o charakterze doradczym, konsultacyjnym
i inicjatywnym, który w oparciu o zasoby wiedzy i doświadczenia środowiska młodzieży współpracuje z Zarządem
Powiatu w obszarze spraw lokalnych, w szczególności dotyczących planowania i realizacji polityki młodzieży. Jak
stanowi § 1 ust. 2 i ust. 3 Statutu celem Powiatowej Rady Młodzieży jest zwiększenie zaangażowania młodzieży
w sprawy lokalnej społeczności, w szczególności dotyczące rozwiązywania problemów i zaspakajania potrzeb
środowiska młodzieży w życiu rodzinnym, społecznym i politycznym. Brak jest zatem, jak słusznie wskazał skarżący,
jakiegokolwiek powiązania członków Powiatowej Rady Młodzieży z podmiotami, których dotyczy roczny program
współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Sąd podziela zatem
stanowisko skarżącego, iż podejmowany, na podstawie art. 5a ust. 1 i 4 PożPubWolontU, roczny program
współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, nie mógł stanowić
podstawy prawnej do powołania przedmiotowej Powiatowej Rady Młodzieży.
Przepis art. 4 ust. 1 SamPowiatU zawiera katalog zadań publicznych, które ma zrealizować powiat. Katalog ten ma
charakter zamknięty. Zgodnie z art. 4 ust. 3 SamPowiatU inne zadania powiatu mogą określać tylko ustawy. Należy
wskazać, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący, iż żaden powszechnie obowiązujący akt prawny rangi ustawowej
nie reguluje kwestii powołania młodzieżowej rady powiatu i nie określa kompetencji organów powiatu przy
wykonywaniu tego zadania. Zgodzić się należy zatem ze skarżącym, że Zarząd Powiatu w zaskarżonej uchwale
błędnie powołał art. 32 SamPowiatU.
Młodzieżowa rada powiatu po 23.6.2021 r.
Możliwość utworzenia młodzieżowej rady powiatu przewiduje nowelizacja SamPowiatU (art. 2 ustawy z 20.4.2021 r.
o zmianie ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa
oraz ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2021 r. poz. 1038)), obowiązująca jednakże
od 23.6.2021 r.

Komentarz
Odnosząc się do kwestii uchylenia zakwestionowanych przepisów przez organ wskazać należy, że uchylenie
zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania
skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki
stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia ( ex tunc), są dalej
idące niż uchylenie uchwały – wywierające skutki od daty uchylenia ( ex nunc; zob. wyrok NSA z 22.3.2007 r., II OSK
1776/06, 
).

 Podstawa prawna do podjęcia uchwały przez organ jednostki samorządu terytorialnego musi wynikać wprost
z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Do 23.6.2021 r. nie było takiej podstawy dla podjęcia uchwały
o młodzieżowej radzie powiatu. Podjęcie uchwały bez podstawy prawnej to istotne naruszenie prawa, skutkujące
koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.



Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17.6.2021 r., II SA/Go 155/21







Uchwała powołująca młodzieżową radę powiatu przed 23.6.2021 r. została uznana za nieważną. Brak podstawy prawnej do jej powołania był istotnym naruszeniem prawa. Konstytucyjna zasada praworządności oraz brak podstawy ustawowej do powołania rady były kluczowymi argumentami w decyzji WSA. Rozstrzygnięcie dotyczyło istotnego naruszenia prawa oraz zgodności z przepisami SamPowiatU i SamGminU.