W programie zapobiegania bezdomności zwierząt należy określić szacunkowe kwoty na poszczególne zadania oraz sposób ich wydatkowania

Tematyka: program opieki zwierzęta, bezdomność zwierząt, środki finansowe, wydatkowanie środków, uchwała, WSA, Gdańsk

O ile precyzyjne określenie w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania
bezdomności zwierząt wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, to jednak
szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu
oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno
nastręczać nadmiernej trudności.
Stan faktyczny
Rada Miejska w Kwidzynie – działając na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z 21.8.1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.
Dz.U. z 2020 r., poz. 638 – dalej: OchrZwU) – podjęła 7.5.2020 r. uchwałę Nr XV/157/20 w sprawie przyjęcia
„Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta
Kwidzyna w 2020 r.” (Dz.Urz. Woj. Pom. z 2020 r. poz. 2652 – dalej: „zaskarżona uchwała”).
W uchwale wskazano, że przyjmuje się „Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania
bezdomności zwierząt na terenie miasta Kwidzyna w 2020 r.”, stanowiący załącznik do uchwały (§ 1); wykonanie
uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Kwidzyna (§ 2) oraz określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14
dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (§ 3).
Prokurator Rejonowy w Kwidzynie wniósł do WSA w Gdańsku skargę na opisaną wyżej uchwalę, wnosząc
o stwierdzenie jej nieważności w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 OchrZwU poprzez
niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 14 ust. 1 sposobu
wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, poprzez wskazanie ogólnej kwoty
przeznaczenia środków finansowych na realizację programu w łącznej kwocie 143.000 zł z pominięciem sposobu
rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie.
Prokurator w skardze zawarł obszerne uzasadnienie, z którym zgodził się Sąd i które stanowiło podstawę
uzasadnienie samego orzeczenia wydanego w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kwidzynie wniosła o jej oddalenie, wskazując, że w orzecznictwie sądów
administracyjnych wyrażane jest także stanowisko przeciwne do stanowiska przedstawionego przez Prokuratora
w skardze. Powołując się na wskazane wyroki sądów administracyjnych organ stwierdził, że ustawa o ochronie
zwierząt nie wymaga wprost, aby w uchwale wskazano, w jaki sposób zostanie rozdzielona ogólna kwota
przeznaczona na realizację programu na poszczególne cele, a tym bardziej określania trybu postępowania przy ich
wydatkowaniu. Nie można zresztą wykluczyć, że w trakcie realizacji programu koszt konkretnych celów będzie ulegał
zmianie. Dla realizowania programu zostaje przeznaczona określona kwota, którą wskazano w uchwale, jak również
wskazano na co konkretne środki te będą przeznaczone.
W ocenie organu nie budzi zatem wątpliwości, że nie jest możliwe precyzyjne określenie w programie środków
potrzebnych na realizację poszczególnych celów programu, która wynika z bieżących potrzeb jakie zachodzą
w trakcie roku.
Stanowisko WSA
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na
uwzględnienie i stwierdził nieważność uchwały.
Zgodnie z art. 11a ust. 1 OchrZwU rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 OchrZwU
(czyli realizację zadania własnego gminy jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki
bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa, w drodze uchwały, corocznie do 31 marca, program opieki
nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 OchrZwU
program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2. opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3. odławianie bezdomnych zwierząt;
4. obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5. poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6. usypianie ślepych miotów;
7. wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8. zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji
lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których
opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a OchrZwU). W myśl natomiast art. 11a ust. 5 OchrZwU program,
o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz
sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Sąd wskazał, że w dotychczasowym orzecznictwie konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność
precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację „programu opieki nad zwierzętami
bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt”. W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie
ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 OchrZwU nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami
bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację,
jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania. W przepisie art. 11a ust. 5 OchrZwU ustawodawca użył
sformułowania: „program zawiera”, co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych
w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu.
Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić
musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Lokalny prawodawca zobowiązany
został bowiem przepisem art. 11a ust. 5 OchrZwU nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych
przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty
przez ustawodawcę zwrot: „sposób wydatkowania” środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako
obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne
cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym
innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które
z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie
sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych
na osiągnięcie celów programu. Narusza zatem art. 11a ust. 5 OchrZwU pozostawianie organowi wykonawczemu
gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania
takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach. Tylko
powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem
ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań,
które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.
W § 14 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Kwidzynie postanowiono, że „na realizację programu miasto
w roku budżetowym 2020 przeznacza środki finansowe w kwocie 143.000 zł”. Kwota ta miała zatem służyć na
realizację wszystkich wymienionych w Programie celów. Rada Miejska w Kwidzynie nie wypełniła zatem należycie
delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych asygnowanych
na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej
sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 OchrZwU Organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu
uchwały pozostawiono bowiem nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na
realizację zadań objętych programem środków finansowych. W konsekwencji brak jest gwarancji, czy rzeczywiście
każde z zadań wymienionych w programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Rada pozostawiła
w tym zakresie całkowitą swobodę organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą cytowanych przepisów.
Opisany stan rzeczy nie może wyczerpuje bowiem określenia „sposobów wydatkowania środków finansowych”,
o którym mowa w art. 11a ust. 5 OchrZwU.
O ile zgodzić się należy, że precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków
przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, to jednak szacunkowe przypisanie wartości na realizację
konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie
sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy
określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przedmiotowego
programu Rada Miejska w Kwidzynie nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę
przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2020 r. w kwocie 143.000 zł bez

uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla
każdego z celów programem przewidzianych.

Komentarz
Uzasadnienie wyroku WSA wskazuje na zakres realizacji przez lokalnego prawodawcę upoważnienia ustawowego
do podjęcia uchwały. W uchwale należy w sposób precyzyjny zrealizować każdy z elementów tego upoważnienia (ale
też obowiązku). Zapisy ustawy w omawianym zakresie należy uznać za normy ius cogens. Jeżeli ustawa stanowi
o konieczności wskazania i wysokości środków przeznaczonych na zadanie, i sposobu ich wydatkowania, to oba te
elementy muszą zostać samodzielnie i odrębnie spełnione. Orzeczenie WSA należy także odczytywać jako
wskazanie na konieczność precyzyjnego określenia zapisów uchwał.

Wyrok WSA w Gdańsku z 22.7.2021 r., III SA/Gd 154/21,

Uzasadnienie wyroku WSA wskazuje na zakres realizacji przez lokalnego prawodawcę upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały. W uchwale należy w sposób precyzyjny zrealizować każdy z elementów tego upoważnienia (ale też obowiązku). Zapisy ustawy w omawianym zakresie należy uznać za normy ius cogens. Jeżeli ustawa stanowi o konieczności wskazania i wysokości środków przeznaczonych na zadanie, i sposobu ich wydatkowania, to oba te elementy muszą zostać samodzielnie i odrębnie spełnione. Orzeczenie WSA należy także odczytywać jako wskazanie na konieczność precyzyjnego określenia zapisów uchwał.