Radny nie może głosować nad uchwałą dotyczącą jego interesu prawnego

Udział radnego w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą jego interesu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa, zgodnie z art. 91 ust. 4 SamGminU. NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 27.8.2020 r. oraz uchylił zaskarżony wyrok, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Spór koncentrował się wokół legalności podjęcia uchwały oraz udziału radnego w głosowaniu nad nią.

Tematyka: radny, głosowanie, uchwała, interes prawnego, naruszenie prawa, SamGminU, NSA, skarga kasacyjna, wyrok, WSA, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej

Udział radnego w głosowaniu na uchwałą rady gminy dotyczącą jego interesu prawnego, stanowi istotne
naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 91 ust. 4 SamGminU. Naruszenie to stanowi uchybienie, które
z uwagi na swą istotę, może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym
państwie prawnym.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej od wyroku WSA w Krakowie
z 27.8.2020 r., I SA/Kr 304/20,
w sprawie ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej na uchwałę
Rady Miejskiej z 28.11.2019 r. w przedmiocie podatku od nieruchomości, podatku leśnego i podatku rolnego. NSA
wydał następnie wyrok, którym uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę Kolegium w przedmiocie poboru podatku od nieruchomości, podatku
leśnego i podatku rolnego w drodze inkasa, określenie inkasentów oraz wysokości, wynagrodzenia za inkaso.
Spór w sprawie koncentrował się wokół legalności podjęcia uchwały dotyczącej poboru określonych podatków
w drodze inkasa, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso oraz wyznaczenia inkasenta w postaci radnego,
który jednocześnie głosował nad uchwałą. WSA stwierdził, że udział w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą
radnego W.K. i jego głos „za” podjęciem tej uchwały, jest nieistotnym naruszeniem prawa, gdyż jego udział nie miał
wpływu na jej podjęcie. „Za” głosowało bowiem jak wynika z protokołu głosowania, 12-tu radnych z ogólnej liczby 15-
tu członków Rady, przy czym troje było nieobecnych. Stąd jeden głos radnego nie miał istotnego wpływu na wynik
głosowania.
Skarga kasacyjna
W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku, Kolegium zarzuciło WSA naruszenie m.in. prawa
materialnego, a to:
1. art. 25a ustawy z 8.3.1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej:
SamGminU), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że udział radnego w głosowaniu na uchwałę Rady
Gminy dotyczącą jego interesu prawnego nie skutkuje nieważnością uchwały;
2. art. 91 ust. 1 SamGminU, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że udział radnego
w głosowaniu na uchwałę Rady Gminy dotyczącą jego interesu prawnego, nie stanowi istotnego naruszenia
prawa i nie skutkuje nieważnością uchwały;
3. art. 91 ust. 4 SamGminU, poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, że udział radnego w głosowaniu na
uchwałą Rady Gminy dotyczącą jego interesu prawnego, stanowi nieistotne naruszenie prawa i nieskutkujące
nieważnością podjętej w takich warunkach uchwały;
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.
Stanowisko NSA
NSA uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny legalności podjęcia uchwały dotyczącej poboru określonych podatków
w drodze inkasa, określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso oraz wyznaczenia inkasenta w osobie radnego,
który jednocześnie głosował nad przedmiotową uchwałą.
NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia przez WSA przepisu prawa materialnego, tj. art. 25a SamGminU, poprzez
jego błędną wykładnię i przyjęcie, że udział radnego w głosowaniu na uchwałę Rady Gminy dotyczącą jego interesu
prawnego nie skutkuje nieważnością uchwały. W myśl przepisu art. 25a SamGminU, radny nie może brać udziału
w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Słusznie wskazuje WSA
w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustawodawca w przepisie tym zawarł instytucję wyłączenia radnego od
udziału w głosowaniu. Radny nie może więc brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby,
z uwagi na to, że z mocy art. 25a SamGminU podlega wyłączeniu.
W wyroku z 9.4.2013 r., I OSK 125/13,
– NSA podkreślał, że przepis 25a SamGminU, został wprowadzony
w celu antykorupcyjnym, zapobiegającym sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany dla

prywatnych celów, niekoniecznie majątkowych. Pojęcie interesu prawnego w doktrynie i orzecznictwie doczekało się
wielu opracowań; terminologia jest więc wszechstronnie rozważona. Upraszczając problematykę trzeba przyjąć, że
pod tym pojęciem rozumie się osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany
na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony.
Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa
administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy
może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (zob. m.in. wyrok WSA w Lublinie
z 15.3.2012 r., II SA/Lu 74/12,
i cytowane tam orzecznictwo). Zasadą zatem pozostaje, że udział radnego
w tego typu uchwałach, tj. dotyczących jego interesu prawnego jest wyłączony i narusza prawo. W ocenie NSA,
zawsze udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z mocy przepisu art. 25a SamGminU, będzie
stanowił istotne naruszenie prawa. Kwestii tej nie można oceniać w kontekście wyniku głosowania (badania ilości
oddanych głosów: „za”, „przeciw”, „wstrzymujących się”).
NSA za trafny uznał zatem także zarzut autora skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 91 ust. 1 i art. 91 ust. 4
SamGminU, poprzez jego wadliwe zastosowanie. W myśl tej regulacji prawnej, uchwała lub zarządzenie organu
gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 SamGminU). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa
organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub
zarządzenie wydano z naruszeniem prawa art. 91 ust. 4 SamGminU). Zdaniem NSA udział radnego w głosowaniu
nad uchwałą Rady Gminy dotyczącą jego interesu prawnego, stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu
cytowanego wyżej przepisu art. 91 ust. 4 SamGminU. Naruszenie to stanowi bowiem uchybienie, które z uwagi na
swą istotę, może prowadzić do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob.
wyrok TK z 9.12.2003 r., P 9/02,
).

Komentarz
Omawiane orzeczenie to wykładnia przepisu art. 25a SamGminU. Przepis ten wyraża zasadę wyłączenia radnego od
głosowania nad uchwałą w sprawie, która radnego dotyczy (ściślej: jego interesu prawnego). Taką sprawą jest np.
sprawa (uchwała) o określenie inkasentów oraz wysokości i wynagrodzenia za inkaso.
Jeżeli radny głosuje nad uchwałą we własnej sprawie, to jest naruszenie prawa o charakterze istotnym. Skutkiem jest
konieczność stwierdzenia nieważności takiej uchwały. W takim przypadku nie ma znaczenia to w jaki sposób
przebiegało głosowanie i jak treść uchwały wyglądałaby, gdyby wyłączony radny nie głosował.

Wyrok NSA z 18.8.2021 r., III FSK 3940/21,

NSA uznał, że udział radnego w głosowaniu nad uchwałą dotyczącą jego interesu prawnego stanowi istotne naruszenie prawa. Orzeczenie to wyraża zasadę wyłączenia radnego od głosowania w sprawach go dotyczących, co ma chronić demokratyczne państwo prawnie. Skutkiem naruszenia prawa jest stwierdzenie nieważności uchwały.