Jak zaskarżyć zaniechanie podjęcia uchwały przez radę gminy?

W publikacji omawia się procedurę zaskarżenia zaniechania podjęcia uchwały przez radę gminy, uwzględniając przepisy prawa samorządowego. Autor analizuje istotę skargi kasacyjnej, która została oddalona przez NSA. Szczegółowo opisuje warunki konieczne do uwzględnienia skargi na bezczynność organu gminy oraz konieczność istnienia normy prawnej nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności. Przedstawia również stanowisko sądów w kontekście dopuszczalności skargi na zaniechanie w sferze działalności uchwałodawczej organów samorządowych.

Tematyka: skarga kasacyjna, bezczynność organu gminy, norma prawna, uchwała, granice aglomeracji, prawo samorządowe, NSA, interes prawny

W świetle przepisu art. 101a SamGminU jednym z podstawowych warunków koniecznych do uwzględnienia
skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w tym trybie jest istnienie normy prawnej, nakazującej
organowi gminy wykonanie określonych czynności.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z 4.10.2018 r., II SA/Ol 372/18,
, w sprawie ze
skargi na niewykonanie przez Radę Miejską czynności nakazanych prawem. Skarga kasacyjna została oddalona.
Rozpoznając skargę na niewykonanie przez Radę Miejską czynności nakazanych prawem w zakresie podjęcia
uchwały w sprawie ustalenia granic aglomeracji, WSA w Olsztynie wskazał na przepisy art. 101a ust. 1 i 2 ustawy
z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; dalej: SamGminU). Stanowią one szczególną
podstawę do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na „niewykonanie czynności nakazanych prawem”, do
której nawiązuje art. 3 § 3 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U
z 2022 r. poz. 329; dalej: PostAdmU). Przepis art. 101a SamGminU poszerza zatem w stosunku do art. 3 § 2
PostAdmU zakres sądowej kontroli działań organów gminy o czynności faktyczne i prawne, podejmowane
w sprawach ze sfery administracji publicznej, oraz bierność tych organów, polegającą na niewykonywaniu
czynności nakazanych prawem. Zdaniem Sądu zarzucanego w skardze zaniechania nie można utożsamiać tylko
ze skargą na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 8 i pkt. 9 PostAdmU. W sprawie Skarżący wyraźnie
kwestionuje brak podjęcia uchwały przez stanowiący organ gminy, czyli aktu o charakterze generalnym, w sprawie
zmiany obowiązujących granic aglomeracji, tak aby do aglomeracji włączona została cała ul. (...).
Rozważając zasadność żądania Skarżącego, Sąd I instancji wskazał, że obowiązek wykonania czynności
nakazanych prawem, wynikający z art. 101a ust. 1 SamGminU, należy rozumieć jako powinność organu gminy
określonego zachowania się regulowanego prawem. Nie chodzi tu o czynności możliwe do podjęcia, lecz o czynności
zawierające element obligatoryjności. Unormowanie to wymaga istnienia wyraźnej normy prawnej, która wprost
nakazywałaby radzie gminy wydanie uchwały określonej treści. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma
natomiast żadnego przepisu, który obligowałby Radę Miejską do podjęcia uchwały w przedmiocie żądanym przez
skarżącego. Podstawy takiej nie można wywodzić w szczególności z art. 86 ustawy z 20.7.2017 r. Prawo wodne (t.j.
Dz.U. z 2021 r. poz. 2233; dalej: PrWod), który w ust. 1 i ust. 3 pkt. 1 PrWod wyjaśnia, jak należy rozumieć pojęcie
aglomeracji. Stosownie do art. 87 ust. 1 i art. 87 ust. 4 PrWod aglomeracje wyznacza rada gminy w drodze uchwały
będącej aktem prawa miejscowego, po uzgodnieniu z Wodami Polskimi i w razie potrzeby - z Regionalnym
Dyrektorem Ochrony Środowiska.
Jak wynika z treści skargi Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego podjął uchwałę w sprawie wyznaczenia
aglomeracji. Uchwała ta została opublikowana w dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego
i pozostaje w obrocie prawnym. Podstawę prawną wydania tej uchwały stanowił art. 43 ust. 2a ustawy z 18.7.2001 r.
Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121; dalej: PrWod01), który utracił moc z 31.12.2017 r. Na podstawie art. 565
ust. 2 PrWod dotychczasowe akty prawa miejscowego, wydane zgodnie z art. 43 ust. 2a PrWod01, zachowują moc
nie dłużej niż do 31.12.2020 r. i mogą być zmieniane. Z tego ostatniego przepisu wynika, że zmiana
dotychczasowych uchwał wyznaczających aglomeracje ma charakter uznaniowy. Tym samym żądanie Skarżącego
dotyczące podjęcia przez Radę Miejską uchwały w sprawie zmiany granic aglomeracji jest bezpodstawne.
Jak zauważył Sąd I instancji, w piśmiennictwie i judykaturze istnieje rozbieżne stanowisko co do dopuszczalności
skargi na zaniechanie w sferze działalności uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji
ustalenia braku normy prawnej nakazującej żądane działanie. W jednym z orzeczeń NSA uznał, że stwierdzenie
przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych, określonych w art. 88 ust. 1 ustawy
z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 528; dalej: SamPowiatU), tożsamym w treści z art.
101a ust. 1 SamGminU, nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonania merytorycznej oceny
zasadności skargi, lecz uzasadnia jej oddalenie. Sąd I instancji podzielił to stanowisko. Dopiero po stwierdzeniu
istnienia podstawy prawnej do podjęcia działania organu stanowiącego, którego zaniechanie zarzuca strona
skarżąca, konieczne jest wykazanie związku między biernością organu a naruszeniem takim zaniechaniem interesu
prawnego lub uprawnienia. Przy niespełnieniu pierwszej przesłanki, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie,
bezprzedmiotowe jest badanie istnienia tego związku. Skarżący skierował do NSA skargę kasacyjną.
Stanowisko NSA

NSA wskazał, że podstawą oddalenia skargi było ustalenie przez Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej
sprawy nie ma żadnego przepisu, który obligowałby Radę Miejską do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia granic
aglomeracji. W tym zakresie Sąd ten nawiązywał do przepisu art. 101a SamGminU, zaś do przepisu art. 101
SamGminU - jedynie na zasadzie odesłania. Przepis art. 101 SamGminU nie stanowił jednak podstawy oceny
wniesionej w sprawie skargi i z tego względu postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia tego przepisu było
wadliwe.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 101a SamGminU NSA wskazał, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał
żadnego przepisu, w którym upatrywałby obowiązek gminy do wykonania czynności nakazanych prawnym.
Tymczasem w świetle analizowanego przepisu jednym z podstawowych warunków koniecznych do uwzględnienia
skargi wniesionej na bezczynność organu gminy w trybie art. 101a SamGminU jest właśnie istnienie normy prawnej,
nakazującej organowi gminy wykonanie określonych czynności. W tym przypadku jest to podjęcie uchwały w sprawie
ustalenia granic aglomeracji, obejmującej obszar taki, jak chce tego strona skarżąca. Musi zatem istnieć ustawowy
obowiązek podjęcia przez organ określonych czynności, aby w razie jego niewykonania można było mówić
o bezczynności organu. W tym zakresie Sąd I instancji, odwołując się do przepisów ustaw PrWod i PrWod01
wyjaśnił, że taka uchwała została podjęta przez Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego i jest aktualna na
dzień wydania zaskarżonego wyroku. Natomiast zmiana dotychczasowych uchwał ma charakter uznaniowy, a zatem
żądanie Skarżącego podjęcia takiej uchwały jest bezpodstawne. Przedstawiona przez WSA ocena prawna nie
została zakwestionowana w rozpoznanej skardze kasacyjnej.

Komentarz
Skarga wnoszona na podstawie przepisu art. 101a SamGmin, podobnie jak skarga z przepisu art. 101 SamGminU,
nie jest skargą actio popularis. Dla jej wniesienia konieczne jest wykazanie istnienia po stronie Skarżącego
naruszenia interesu prawnego (a nie jedynie faktycznego). Ponadto istnieje obowiązek wykazania, że konkretny
przepis prawa nakazuje gminie podjęcie określonego działania. Skarga nie może być drogą do „zmuszenia” organu
do podjęcia czynności leżącej w jego kompetencji (czyli jako czynności uznaniowej, a nie obligatoryjnej).

Wyrok NSA z 23.2.2022 r., III OSK 863/21,

Skarga na zaniechanie podjęcia uchwały przez radę gminy nie może być actio popularis i wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego. Konieczne jest istnienie normy prawnej nakazującej organowi gminy określone działanie. Autor podkreśla, że skarga nie może służyć do zmuszania organu do podjęcia czynności leżącej w jego kompetencji. Wyrok NSA potwierdza oddalenie skargi kasacyjnej.