Rada gminy nie może ustalić zerowej stawki za zajęcie pasa drogowego

Rada gminy jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Brak ustalonych stawek minimalnych nie oznacza nieograniczonej swobody działania. WSA w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały dotyczącej opłat drogowych. Przeprowadzona kontrola ujawniła naruszenia prawa miejscowego i granic upoważnienia ustawowego.

Tematyka: Rada gminy, stawki opłat, pasa drogowego, WSA Gdańsk, nieważność uchwały, prawo miejscowe, granice upoważnienia, zwolnienie z opłaty, interpretacja normy, konieczność ściślej regulacji

Rada gminy jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dla dróg, których ta jednostka jest
zarządcą, ustala wysokość stawek opłata za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Przepisy DrPublU określają górne
granice stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, ale nie ustalają stawek minimalnych. Niemniej brak dolnej
granicy tej stawki opłaty nie oznacza, że swoboda rady powiatu przy jej ustalaniu jest nieograniczona. Jej
ograniczenie w tym zakresie określone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru
wprowadzonej opłaty. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że wprowadzenie przez Radę Miasta „stawki
zerowej opłaty” jest równoznaczne ze zwolnieniem z tej opłaty, co stanowi przekroczenie upoważnienia
ustawowego.
Stan faktyczny
WSA w Gdańsku rozpoznał sprawę ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady Miasta w sprawie wysokości stawek
opłat za zajęcie pasa drogowego, których zarządcą jest Prezydent Miasta, i stwierdził nieważność § 3 ust. 3 oraz § 6
ust. 2-3 zaskarżonej uchwały.
W sprawie tej Prokurator Rejonowy wniósł skargę, zarzucając zaskarżonej części uchwały istotne naruszenie prawa,
tj.:
1. Art. 18 ust. 2 pkt. 5, art. 40 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559;
dalej: SamGminU) oraz art. 40 ust. 5 i ust. 8 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r.
poz. 1376; dalej: DrPublU) poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, polegającego na przyjęciu
w § 3 ust. 3 odmiennych od ustawowych zasad określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie
drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami
ruchu drogowego w taki sposób, że opłatę odniesiono do pojęcia „roku kalendarzowego” zamiast „roku”;
2. Art. 18 ust. 2 pkt. 5, art. 40 ust. 1 SamGminU oraz art. 40 ust. 3 i ust. 8 DrPublU w treści § 6 ust. 2 i 3
zaskarżonej uchwały, polegające na nieuprawnionym zwolnieniu określonych podmiotów od ponoszenia opłat za
zajęcie pasa drogowego, podczas gdy z mocy art. 40 ust. 3 DrPublU wynika, że jest to niedopuszczalne.
Zakres upoważnienia ustawowego
Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. WSA podkreślił, że
kontrolowana uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie (1m²) pasa drogowego
ma charakter aktu prawa miejscowego.
Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są zatem normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu.
Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich
zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte
upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie
w art. 40 ust. 1 SamGminU, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo
stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze gminy.
Organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej - nie może domniemywać
swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii.
Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co
z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisów art. 40 ust. 8 i ust. 9 DrPublU, a więc powinna być
zgodna przede wszystkim z przepisami właśnie tej ustawy. Stosownie do treści art. 40 ust. 8 DrPublU organ
stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka
samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa
w art. 40 ust. 4 i 6 DrPublU, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka
opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 5 DrPublU, nie może przekroczyć 200 zł. Natomiast w myśl art. 40 ust. 9 DrPublU
przy ustalaniu stawek, o których mowa w art. 40 ust. 7 i ust. 8 DrPublU, uwzględnia się:
1. Kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;
2. Rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3. Procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;
4. Rodzaj zajęcia pasa drogowego;
5. Rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 DrPublU).
Z przytoczonych powyżej norm prawa materialnego wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu
jednostek samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w odniesieniu do ustalania wysokości stawek opłat za
zajęcie pasa drogowego. Granice tej swobody wyznaczają jednak 2 elementy:
1. Maksymalne stawki opłaty wskazane w art. 40 ust. 8 DrPublU;
2. Konieczność uwzględnienia wskazanych w art. 40 ust. 9 DrPublU kryteriów ustalania wysokości stawek.
Wyliczenie zawarte w art. 40 ust. 9 DrPublU ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że przy ustalaniu stawek opłat
za zajęcie pasa drogowego rada gminy nie może brać pod uwagę innych kryteriów niż te wymienione wprost w treści
przedmiotowej regulacji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należało przyznać rację Prokuratorowi, że
kwestionowanym zapisem § 3 ust. 3 uchwały Rada Miasta wprowadziła nieprzewidziany w ustawie sposób określania
wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej
z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w taki sposób, że stawki opłat odniesiono do
pojęcia „roku kalendarzowego” zamiast ustawowego pojęcia „roku”. Doprowadziło to w konsekwencji do modyfikacji
treści ustawowego uregulowania roku - jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 DrPublU (roczna
stawka). Mimo że takie dookreślenie może być pomocne w obliczeniu opłaty za niepełny rok umieszczenia
urządzenia, to jest ono niedopuszczalne. Akty prawa miejscowego nie mogą bowiem przekraczać upoważnień
ustawowych, zaś akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć
nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych.
Zwolnienie z opłaty
Prokurator zarzucił również w § 6 ust. 2-3 przedmiotowej uchwały nieuprawnione zwolnienie od ponoszenia opłat za
zajęcie pasa drogowego, podczas gdy z mocy art. 40 ust. 3 DrPublU wynika, że jest to niedopuszczalne. Przepis ten
jednoznacznie stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Tym samym zajęcie związane jest
z obowiązkiem ponoszenia odpłatności, a więc wiąże się z ponoszeniem wydatku finansowego. Także przepis art. 40
ust. 11 DrPublU mówi, że właściwy zarządca drogi ustala opłatę w drodze decyzji przy udzielaniu zezwolenia na
zajęcie pasa drogowego. Jej pobieranie jest zatem obligatoryjne.
Z przepisów DrPublU wynika, że rada gminy jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego dla dróg,
których ta jednostka jest zarządcą, ustala wysokość stawek opłata za zajęcie 1m 2 pasa drogowego. Powołane
przepisy ustawy o drogach publicznych określają górne granice stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, nie
ustalają jednak stawek minimalnych. Niemniej brak dolnej granicy tej stawki opłaty nie oznacza, że swoboda rady
powiatu przy jej ustalaniu jest nieograniczona. Ograniczenie swobody działania w tym zakresie określone jest
poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. Nie może przy tym budzić
wątpliwości, że wprowadzenie przez Radę Miasta „stawki zerowej opłaty” jest równoznaczne z zwolnieniem z tej
opłaty. Innymi słowy stanowi zaniechanie jej pobierania. Takiemu celowi nie mogło służyć upoważnienie (art. 40 ust.
8 DrPublU). Gdyby wolą ustawodawcy było ustalenie stawki na poziomie wyższym niż 0,00 zł, to dałby temu wyraz
w powołanym przepisie, zwłaszcza iż tak precyzyjnie ustalił górną granicę stawki. Do identycznego wniosku prowadzi
treść przepisu art. 13b ust. 3 DrPublU, w którym prawodawca w sposób wyraźny upoważnił radę gminy, w przypadku
ustalania strefy płatnego parkowania, m.in. do wprowadzenia zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników
drogi. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustalenie wysokości stawki opłaty na poziomie 0,00 zł jest
równoważne z zaniechaniem pobierania tej opłaty na terenie gminy, co oznacza zniesienie obowiązku nałożonego
przez ustawę. Za takim stanowiskiem przemawia również to, że ustawodawca nie przewidział zwolnienia z opłaty,
której zakres przedmiotowy określony jest w art. 40 ust. 1 i 2 DrPublU. Wprowadził jedynie możliwość zróżnicowania
stawki opłaty z uwagi na przesłanki wskazane w art. 40 ust. 9 DrPublU.

Komentarz
Omawiane orzeczenie zwraca uwagę na problem zakresu upoważnienia ustawowego do stanowienia przez organy
JST aktów prawa miejscowego. Takie upoważnienia należy interpretować ściśle. W szczególności odnoszą się do
takich kwestii jak:
1. Zakaz wprowadzania pojęć innych niż stosuje ustawodawca;
2. Zakaz wprowadzania zwolnień jeśli nie przewiduje tego ustawa, dająca podstawę ustalenia określonych opłat.
Naruszenie ww. reguł skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały.

Wyrok WSA w Gdańsku z 28.7.2022 r., III SA/Gd 119/22

Ustalenie stawki opłaty na poziomie 0,00 zł jest równoznaczne ze zwolnieniem z tej opłaty, co przekracza upoważnienie ustawowe. Wyrok WSA w Gdańsku potwierdza konieczność ściśłej interpretacji normy upoważniającej przy stanowieniu aktów prawa miejscowego, a naruszenie tych reguł skutkuje nieważnością uchwały.