Niedozwolone warunki uzyskania dotacji celowej na żłobki

Żaden z przepisów ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 nie upoważnia organu samorządu terytorialnego do żądania informacji o dzieciach objętych opieką w żłobkach oraz ich rodzicach i opiekunach. RIO skarżyła uchwałę Rady Miasta K. dotyczącą dotacji dla żłobków, argumentując nieważność m.in. uzależniania dotacji od czasu pobytu dziecka pod opieką oraz miejsca zamieszkania rodziców. WSA uznał argumentację RIO za słuszną, wskazując na nieuprawnione ograniczenia oraz brak podstaw prawnych dla wymagań uchwały. NSA odrzucił skargę kasacyjną, potwierdzając zgodność stanowiska WSA.

Tematyka: dotacje celowe, żłobki, opieka nad dziećmi, RIO, WSA, NSA, uchwała, organy samorządu terytorialnego, konstytucja, zakres upoważnienia

Żaden z przepisów ustawy z 4.2.2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1324;
dalej: OpDzieciU) nie upoważnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do żądania
podawania informacji obejmujących dane dzieci objętych opieką, a także ich rodziców i opiekunów.
Opis okoliczności faktycznych
RIO wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta K. w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania
dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta Katowic, domagając się stwierdzenia
nieważności:
1. § 2 ust. 1 uchwały, który uzależnia przyznanie dotacji od minimalnego dziennego okresu (min. 8 godzin dziennie)
pozostawania dziecka pod opieką, jednocześnie wprowadzając wymóg, aby rodzice lub opiekunowie prawni
dziecka zamieszkiwali w Katowicach;
2. § 2 ust. 2 uchwały, który przewiduje przyznanie dotacji w wysokości 50%, ustalonej przez podmiot prowadzący
żłobek opłaty (pomijając opłatę za wyżywienie), jednocześnie ograniczając wysokość tejże opłaty do 800 zł;
3. § 4 ust. 2 uchwały, nakładającego na podmiot prowadzący żłobek obowiązek comiesięcznego przekazywania,
wraz z wnioskiem o wypłatę miesięcznej transzy dotacji, wykazu dzieci objętych opieką w miesiącu
poprzedzającym wypłatę transzy.
Stanowisko WSA
WSA stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie. Odnosząc się do art. 60 OpDzieciU (w brzmieniu
obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej uchwały), w uzasadnieniu stwierdził, że istota sporu sprowadzała się
do konieczności wyjaśnienia, czy organ uchwałodawczy może uzależniać udzielenie dotacji na dziecko: po pierwsze -
od ilości godzin sprawowanej nad nim opieki w wymiarze dziennym, a po drugie - od miejsca zamieszkania jego
rodziców lub opiekunów prawnych. WSA stwierdził, że art. 60 ust. 1 OpDzieciU wyraźnie stanowi, że dotacja
przysługuje na każde dziecko objęte opieką żłobka lub klubu dziecięcego. Określenie „dziecko objęte opieką”,
zawarte w omawianym przepisie, należy rozumieć jako dziecko przyjęte do placówki, a nie faktycznie w niej
przebywające w określonej liczbie dni czy godzin. Zatem jakiekolwiek różnicowanie dzieci pod względem faktycznej
ilości dni, w których przebywają w placówce, czy ilości godzin, w ciągu których sprawowana jest nad nimi opieka, jest
nieuprawnione. Identyczną argumentacją WSA posłużył się przy negacji drugiego warunku udzielenia dotacji.
Różnicowanie dzieci pod względem ich miejsca zamieszkania stanowi ograniczenie podmiotowe, do którego nie
prowadzi wykładnia art. 60 ust. 1 OpDzieciU. WSA stwierdził, że w przypadku braku ustawowo określonych
ograniczeń przedmiotowych bądź podmiotowych wprowadzanie ich na podstawie uchwały stanowi
przekroczenie kompetencji prawotwórczych organu. Poza wskazaniem, że dotacja ma być przyznana na każde
dziecko podlegające opiece, regulacja ustawowa nie zawiera innych ograniczeń podmiotowych czy też
przedmiotowych. W związku z tym nieuprawnionym było wprowadzanie w uchwale ograniczeń związanych z ilością
godzin pozostawania dziecka pod opieką czy związanych z miejscem zamieszkania rodziców lub opiekunów
prawnych.
W zakresie § 2 ust. 2 uchwały WSA podkreślił, że wydanie uchwały na podstawie art. 60 ust. 2 OpDzieciU jest
fakultatywne, a nie obligatoryjne. Udzielanie dotacji nie jest więc obowiązkiem, ale uprawnieniem gminy. W związku
z tym w ramach przewidzianego upoważnienia do określenia wysokości dotacji celowej rada gminy może ustalić
górny limit takich dotacji, jak też zróżnicować ich wysokość. Decydując się na udzielenie dotacji, nie jest w związku
z tym ograniczona czy zobligowana do udzielenia dotacji w określonej wysokości. Przepis ten bowiem nie zawiera
w tym względzie żadnych postanowień, wskazując jedynie, że dotacja przysługuje na każde dziecko objęte opieką
żłobka lub klubu dziecięcego. O ile jednak organ uchwałodawczy uprawniony jest do określenia wysokości
udzielonej dotacji celowej, co wprost wynika z art. 60 ust. 2 OpDzieciU, to nie dysponuje już takim
umocowaniem do regulowania maksymalnej stawki opłaty za pobyt dziecka w żłobku. Określenie takiego limitu
wysokości opłaty jest de facto warunkiem reglamentującym możliwość skorzystania z owego wsparcia przez
beneficjenta dotacji. Art. 60 OpDzieciU nie definiuje jakichkolwiek ograniczeń w prawie uzyskania dotacji celowej
przez podmioty prowadzące żłobki, jeżeli oczywiście gmina decyduje się na jej udzielenie, wydając w tej kwestii
stosowną uchwałę. Gmina może więc określić górny pułap udzielanej pomocy, nie może jednak jej uzależniać od
wysokości pobieranej opłaty przez podmiot prowadzący żłobek, w takim sensie, że przekroczenie pewnego pułapu
pozbawia prawa do owej dotacji. Ponadto § 2 ust. 2 uchwały w sposób nieuprawniony ingeruje w swobodę kalkulacji
kosztów prowadzenia tego rodzaju placówki.

Stanowisko NSA
NSA oddalił skargę kasacyjną, stwierdzając, że zarzuty skargi nie były usprawiedliwione. WSA podkreślił, że
wysokość dotacji celowej, o której mowa w art. 60 ust. 1 OpDzieciU, jest warunkowana wyłącznie ilością dzieci
objętych opieką. Oznacza to, że ustalając wysokość owego wsparcia, organ dotujący musi dysponować tylko wiedzą
o liczbie dzieci objętych opieką przez dany żłobek. Ponadto skoro brak jest podstaw do uzależniania udzielenia
dotacji od miejsca zamieszkania rodziców lub opiekunów prawnych dziecka, to żądanie imiennego wykazu dzieci
korzystających w danym miesiącu ze żłobka nie znajduje uzasadnienia w art. 60 ust. 1 i ust. 2 OpDzieciU.
NSA stwierdził, że rozumowanie WSA jest prawidłowe. Przy czym określenie przez WSA wykazów dzieci jako
„imienne” nie stanowi, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Rady, własnego ustalenia sądu niemającego poparcia
w treści kwestionowanej uchwały, zważywszy, że odnosi się do treści § 4 ust. 2 uchwały. Skoro Rada
w przedmiotowej kwestii żądała od pomiotów prowadzących żłobki wykazów dzieci, to tym samym żądała
zindywidualizowania zbioru danych. W tym zakresie WSA prawidłowo odwołał się do poglądów orzecznictwa,
w którym wskazuje się, że do ustalenia kwoty dotacji wystarczającym jest podanie liczby podopiecznych. D
odatkowo należy wskazać, że żaden z przepisów OpDzieciU nie upoważnia organu stanowiącego jednostki
samorządu terytorialnego do żądania podawania informacji obejmujących dane dzieci objętych opieką (i ich
rodziców, opiekunów). Skoro zatem żaden z przepisów powołanej ustawy nie przewiduje kompetencji rady gminy
do stanowienia uchwał, na podstawie których możliwe byłoby żądanie informacji zawierających dane tych osób, to
brak było podstaw do podjęcia przez organ stanowiący uchwały w zakwestionowanym zakresie.
W ramach upoważnienia ustawowego rada gminy może ustalić górny limit dotacji, czy też jej wysokość, ale z art. 60
ust. 2 OpDzieciU nie wynika, że rada gminy posiada kompetencje, aby ograniczyć maksymalną stawkę opłaty za
pobyt dziecka w żłobku, a przekroczenie pewnego pułapu cenowego pozbawi podmiot prawa do dotacji. WSA trafnie
wywiódł - wbrew zarzutowi skarżącej kasacyjnie Rady - że jest to wprowadzenie warunku reglamentującego
możliwość skorzystania przez podmiot prowadzący żłobek z dotacji. Konkludując, NSA uznał, że skarga kasacyjna
nie zawiera nieusprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ustawy z 25.7.2002 r.
Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137).

Komentarz
Treść wyroku NSA potwierdza konieczność funkcjonowania przez organy gminy w granicach upoważnień
ustawowych. Rozszerzenie zakresu przedmiotowego i wprowadzenie dodatkowych kryteriów stoi w sprzeczności
z zasadą wyrażoną w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą stosownie organy samorządu terytorialnego, na
podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące
na obszarze ich działania. Treść uchwały rady gminy musi odpowiadać zakresowi upoważnienia i nie może
wykraczać poza materię przekazaną do uregulowania, co w analizowanej sprawie zostało naruszone.

Wyrok NSA z 19.10.2022 r., I GSK 3285/18,

Wyrok NSA podkreśla konieczność działania organów gminy w ramach przysługujących im uprawnień ustawowych. Rozszerzenie zakresu uchwał i wprowadzanie dodatkowych kryteriów jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą działania organów samorządu terytorialnego. Treść uchwały musi być zgodna z zakresem upoważnienia i nie może wykraczać poza przekazane do uregulowania zagadnienia.