Wykorzystywanie mienia gminy podstawą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego

Tematyka: wygaśnięcie mandatu radnego, mienie komunalne, działalność gospodarcza, korupcja, regulacje antykorupcyjne

Norma art. 24f ust. 1 SamGminU nie ogranicza zakazu do „własności” ani do „zarządzania” mieniem
komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: „wykorzystanie mienia”, którego granice
desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać
w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą.
Stan faktyczny
NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej rady gminy od wyroku WSA w Warszawie z 3.8.2022 r., VIII SA/Wa 544/22,
, w sprawie ze skargi radnego na uchwałę rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu
radnego uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
W sprawie tej WSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Jak wskazał sąd I instancji, rada gminy, na
podstawie art. 383 § 1 pkt 5 oraz § 2, § 3 i § 4 ustawy z 5.1.2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U z 2022 r. poz. 1277;
dalej: KodeksWyb22), w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24f ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U
z 2023 r. poz. 40; dalej: SamGminU), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego z powodu naruszenia przez niego
zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia
komunalnego gminy.
W uzasadnieniu uchwały organ podnosił, że radny jest prezesem zarządu koła rolniczego. W wyborach
samorządowych w 2018 r. uzyskał mandat radnego rady gminy. Koło rolnicze uzyskało w 2020 r. od gminy dotację
na przystosowanie świetlicy wiejskiej do spotkań mieszkańców. Dotacja została przez nie wykorzystana. Koło
rolnicze ma w swoich celach statutowych prowadzenie działalności gospodarczej i prowadzi działalność gospodarczą
polegającą na najmie lokali użytkowych, a dochód przeznaczany jest na potrzeby statutowe koła.
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez radnego zakazu prowadzenia działalności
gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Mieniem gminnym była przyznana dotacja. Pomimo
zaistnienia ww. okoliczności radny nie zrezygnował z funkcji prezesa zarządu koła rolniczego, co stanowi podstawę
do stwierdzenia przez radę gminy wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 KodeksWyb22.
Skargę na uchwałę rady gminy wniósł radny, wskazując, że dotację przeznaczono na modernizację świetlicy
wiejskiej, która nigdy nie była i nie jest przedmiotem działalności gospodarczej, a jej modernizacja nie ma
funkcjonalnego związku z najmem pozostałych lokali znajdujących się w budynku należącym do koła rolniczego.
Zdaniem sądu I instancji w zakres prowadzonej działalności gospodarczej koła rolniczego nie wchodzi wykorzystanie
lokalu – świetlicy wiejskiej. Fakt modernizacji lokalu świetlicy wiejskiej nie ma związku z prowadzoną działalnością
gospodarczą.
Stanowisko NSA
Sąd II instancji uznał, że zasadny jest zarzut gminy naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 24f ust. 1 SamGminU
w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 KodeksWyb22 poprzez przyjęcie, że zarządzanie przez radnego kołem rolniczym,
które otrzymało od gminy dotację, nie stanowi naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z zarządzaniem
działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego.
Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia
mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem
ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia
mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach
powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu).
Podstawę prawną wygaśnięcia mandatu ww. radnego był art. 24f ust. 1 SamGminU. Stanowi on, że: „Radni nie mogą
prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia
komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem
czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności”. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z tego powodu,
że naruszył on zakaz łączenia go z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego
gminy, w której uzyskał mandat, niewątpliwie wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia
tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk

publicznych dla własnych, prywatnych celów. Celem regulacji z art. 24f ust. 1 SamGminU jest m.in. zapobieżenie
angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych
organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania.
Wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku. Utrata mandatu nie
jest zatem skutkiem czysto formalnie ujętego uchybienia, nieprowadzącego do zniweczenia celu, który przyświecał
ustawodawcy przy wprowadzaniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia
komunalnego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie „wykorzystywanie” odnosi się do
wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej,
bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie –
czy jest odpłatne, czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z 5.11.2010 r., II OSK 1714/10,
). Wykorzystanie
mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy
wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 SamGminU nie
uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz
rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia. Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 SamGminU
opiera się na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, będąc
członkiem organu stanowiącego podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby
wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu. Jak już podniesiono,
zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie
sytuacji, gdy radny poprzez wykorzystywanie funkcji radnego uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub
bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić
wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał
i decyzji podejmowanych przez te organy.
Z dokonanych w toku postępowania ustaleń wynika bezspornie, że w trakcie pełnienia funkcji radnego radny ten był
równocześnie prezesem koła rolniczego. W roku 2020 koło rolnicze uzyskało od gminy dotację na modernizację
należącego do niej budynku – przystosowanie świetlicy wiejskiej na potrzeby mieszkańców. Na podstawie zawartej
w tym celu umowy koło rolnicze zobowiązało się do wykonania prac dostosowujących część stanowiącego jego
własność budynku do wykorzystania go jako świetlica wiejska. Dotacja udzielona przez gminę kołu rolniczemu na
modernizację części budynku, który jest wykorzystywany przez ten podmiot do prowadzenia działalności
gospodarczej, ma funkcjonalny związek z tą działalnością w rozumieniu art. 24f ust. 1 SamGminU. Koło rolnicze
prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmie lokali użytkowych, a dochód jest przeznaczony na
potrzeby statutowe koła. Prowadzona działalność gospodarcza jest potwierdzona wystawianiem faktur VAT. Z akt
sprawy wynika również, że koło rolnicze, którego prezesem jest skarżący, zawarło umowy najmu/użyczenia lokali
w budynku należącym do koła na rzecz podmiotów zewnętrznych. Pomimo zaistnienia ww. okoliczności radny nie
zrezygnował z funkcji prezesa zarządu koła rolniczego w związku z otrzymaną od gminy dotacją, o której mowa była
powyżej.

Komentarz
NSA w omawianym wyroku dokonał restrykcyjnej wykładni art. 24f ust. 1 SamGminU, zgodnie z ideą tego przepisu.
Ma on przeciwdziałać wszelkim korupcjogennym sytuacjom, czyli działać także w sytuacji szerokiej możliwości
wykorzystania mienia gminnego w działalności gospodarczej. NSA przywołał w uzasadnieniu wcześniejszy wyrok
z 22.2.2017 r., II OSK 2935/16,
, w którym zwrócono uwagę, że konstrukcja materialna zakazu
wprowadzonego w art. 24f ust. 1 SamGminU opiera się na pełnej reglamentacji swobody prowadzenia działalności
gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i obejmuje wszystkie formy jego
preferencyjnego wykorzystania, co ma miejsce w tych przypadkach, gdy reguły korzystania z mienia wyłączają go,
czasowo lub trwale, z powszechnego dostępu.

Wyrok NSA z 24.10.2023 r., III OSK 2358/22,

NSA w omawianym wyroku dokonał restrykcyjnej wykładni art. 24f ust. 1 SamGminU, zgodnie z ideą tego przepisu. Ma on przeciwdziałać wszelkim korupcjogennym sytuacjom, czyli działać także w sytuacji szerokiej możliwości wykorzystania mienia gminnego w działalności gospodarczej.