Treść statutów sołectw musi wynikać z ustawy

W demokratycznym państwie prawa, gdy normy prawne nie określają kompetencji organu władzy publicznej, kompetencji tej nie można domniemywać. NSA rozpoznał skargę kasacyjną rady miejskiej od wyroku WSA w Kielcach dotyczącego nadania statutów sołectwom. Sprawa dotyczyła m.in. wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz procedur wyborczych. WSA stwierdził nieważność niektórych postanowień statutów, a NSA podzielił to stanowisko, wskazując na konieczność ściśłego interpretowania norm kompetencyjnych.

Tematyka: NSA, wyrok, statuty, sołectwa, kompetencje, organy władzy publicznej, interpretacja norm, uchwały, prawodawstwo lokalne

W demokratycznym państwie prawa w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji
organu władzy publicznej, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo
kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną rady miejskiej od wyroku WSA w Kielcach z 12.3.2020 r., II SA/Ke 1052/19,
,
w sprawie ze skargi prokuratora rejonowego na uchwałę z 2013 r. w przedmiocie nadania statutów sołectwom
i skargę kasacyjną oddalił.
W sprawie tej WSA stwierdził nieważność wybranych postanowień statutów – szczegółowo wskazanych poniżej.
1. Czynne i bierne prawo wyborcze
Sąd wojewódzki uwzględnił skargę odnośnie do § 8 ust. 2 pkt 3 statutów. Postanowiono w nim, że do zakresu
działania zebrania wiejskiego należy podejmowanie uchwał dotyczących wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej,
bowiem stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 SamGminU sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są
w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców
sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powołanego przepisu ustawy wynika więc, że czynne prawo wyborcze
przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada
nieograniczona liczba kandydatów, jak również że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu
tajnym i bezpośrednim. Zaskarżone załączniki do uchwały w zakresie § 8 ust. 2 pkt 3 w części, w jakiej przepis ten
wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, naruszają w stopniu
istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 SamGminU.
2. Procedura wyboru sołtysa
Jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego sąd I instancji uznał także regulacje dotyczące procedury
wyboru sołtysa i rady sołeckiej za niezgodne z ustawą, tj. określone w § 19 ust. 1 statutów, zgodnie z którym
zebranie wiejskie wybiera sołtysa i radę sołecką na okres kadencji odpowiadający kadencji rady miejskiej, oraz w §
20 ust. 1 statutów, gdzie wskazano, że wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje zebranie wiejskie w głosowaniu
tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów obecnych na zebraniu, posiadających czynne
prawo wyborcze do rady miejskiej.
Jak stanowi art. 36 ust. 1 SamGminU, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie,
a wykonawczym – sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do powołanej już regulacji art. 36
ust. 2 SamGminU sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród
nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Wynika
z tego, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego
mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego
wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz odwoływania sołtysa czy rady sołeckiej.
Z treści art. 36 ust. 2 SamGminU wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym
status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest
zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo że
skład obu tych gremiów się pokrywa. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje
w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 SamGminU, w którym ustawodawca nadał mu wyłącznie uprawnienia
uchwałodawcze.
3. Ważność zebrania
Zdaniem WSA na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1
SamGminU poprzez wprowadzenie w treści § 11 ust. 2 i 3 statutów postanowienia, że zebranie jest ważne, jeżeli
wzięło w nim udział co najmniej 10% uprawnionych, zaś jeżeli w zebraniu nie wzięła udziału wymagana liczba
uprawnionych, sołtys wyznacza zebranie w drugim terminie, którego obrady są ważne bez względu na liczbę jego
uczestników. Przytoczony wyżej art. 36 ust. 2 SamGminU jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum
dla ważności zebrania wiejskiego dokonującego wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno
dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad
praworządności, to jednak należy przyjąć, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności

wyboru trzeba uznać za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady
wyboru sołtysa i rady sołeckiej.
4. Funkcja przewodniczącego rady sołeckiej
Zdaniem WSA istotnie naruszają art. 36 ust. 1 SamGminU postanowienia zawarte w § 17 ust. 3 i 4 statutów. Zgodnie
z nimi przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, który kieruje jej pracą i organizuje współdziałanie z organami
gminy oraz radnymi rady miejskiej, a posiedzenia rady sołeckiej zwołuje jej przewodniczący w miarę potrzeb, nie
rzadziej jednak niż jeden raz na kwartał. Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo
przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim
jest statut. Z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku gdy normy
prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać
i w oparciu o inną rodzajowo przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z 10.5.1994 r.,
W 7/94,
).
5. Obowiązki sołtysa
Sąd I instancji uwzględnił skargę w części dotyczącej § 15 statutów, który w punktach od 1 do 8 wymienia obowiązki
sołtysa, stanowiąc jednak, że ich katalog statuty określają „w szczególności”. Zgodnie z powoływanym art. 35 ust. 3
pkt 3 i 4 SamGminU statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki
pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji,
w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie
zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa oraz jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej
art. 35 ust. 3 pkt 3 SamGminU, w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie
kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby
przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ
wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym
w art. 35 ust. 3 pkt 3 SamGminU.
Stanowisko NSA
NSA nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, podzielając w całości uzasadnienie stanowiska
wyrażonego przez WSA. Dodatkowo NSA wskazał, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób
ścisły, literalny (por. wyrok TK z 1.6.2004 r., U 2/03,
). Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej
przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej
legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być
korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok TK z 28.6.2000 r., K 25/99,
).
W art. 35 ust. 1 SamGminU zawarto upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką
pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest zatem
przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach
udzielonej jej delegacji nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W statucie jednostki pomocniczej mogą
być uregulowane wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej
jednostki, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto przyjmuje się, że przepis
art. 35 ust. 3 SamGminU wskazuje jedynie elementy obligatoryjne, czyli takie, które muszą być w każdym statucie
jednostki pomocniczej uwzględnione.

Komentarz
Wyrok NSA, uzupełniając argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji, odniósł się do ważnej kwestii
prawodawstwa lokalnego, tj. zakresu regulacji wynikającego z ustawy. Ten zakres upoważnienia ustawowego należy
zawsze wykładać ściśle. Uchwała nie może wykraczać poza treść wynikającą z ustawy. Praktycznie to duży problem:
jak precyzyjnie ustalić zakres upoważnienia i jednocześnie nie powielić regulacji, które już wprost z ustawy wynikają.
Omawiany wyrok zawiera ważne wytyczne dla konstrukcji uchwał o statutach sołectw.

Wyrok NSA z 5.12.2023 r., III OSK 3127/21,

Wyrok NSA stanowi ważną wytyczną dla konstrukcji uchwał o statutach sołectw, podkreślając konieczność zachowania ściśłej zgodności z ustawą. Interpretacja norm kompetencyjnych powinna być dosłowna, bez rozszerzania ani zawężania zakresu kompetencji. Wyrok ten stanowi istotny punkt odniesienia dla prawodawstwa lokalnego.