Stawki czynszu ustala wójt w zarządzeniu

Rada gminy ma uprawnienia do określania zasad gospodarowania mieniem komunalnym, ale nie może ustalać minimalnych stawek czynszu za dzierżawę/najem nieruchomości, co należy do organu wykonawczego gminy. WSA odrzucił skargę spółki na zarządzenie burmistrza Mirosławca w sprawie stawek czynszu, argumentując, że organ miał prawo do wydania tego zarządzenia. Sąd uznał, że zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego i nie wymaga publikacji w dzienniku urzędowym województwa.

Tematyka: stawki czynszu, gospodarowanie mieniem komunalnym, organ wykonawczy gminy, WSA, skarga, samorząd gminny, zarządzenie burmistrza, umowa najmu, umowa dzierżawy, akt prawa miejscowego

Rada gminy ma uprawnienia do określania zasad gospodarowania mieniem komunalnym, ale nie może ustalać minimalnych stawek czynszu za dzierżawę/najem nieruchomości, co należy do organu wykonawczego gminy. WSA odrzucił skargę spółki na zarządzenie burmistrza Mirosławca w sprawie stawek czynszu, argumentując, że organ miał prawo do wydania tego zarządzenia. Sąd uznał, że zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego i nie wymaga publikacji w dzienniku urzędowym województwa.

Rada gminy w ramach swoich uprawnień może podejmować uchwały w zakresie określenia zasad
gospodarowania mieniem komunalnym, lecz nie mieści się w nich ustalenie minimalnych stawek czynszu za
dzierżawę/najem nieruchomości, gdyż należy to do organu wykonawczego gminy.
Stan faktyczny
WSA w Szczecinie rozpoznał skargę spółki na zarządzenie burmistrza Mirosławca w przedmiocie zmiany
zarządzenia w sprawie określenia stawek czynszu za dzierżawę/najem nieruchomości stanowiących mienie
komunalne gminy i miasta Mirosławiec i postanowił skargę odrzucić.
W sprawie tej spółka wniosła o stwierdzenie nieważności ww. zarządzenia. Spółka zarzuciła organowi naruszenie
m.in. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: SamGminU)
przez jego błędną wykładnię i zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w ramach uprawnienia do
gospodarowania mieniem komunalnym organ jest uprawniony do jednostronnego kształtowania stawek czynszów za
dzierżawę i najem mienia komunalnego stanowiącego własność gminy oraz wysokości wynagrodzenia za korzystanie
z mienia komunalnego bez podstawy prawnej w formie aktu prawa miejscowego, podczas gdy zobowiązania te mają
charakter cywilnoprawny i muszą być kształtowane z uwzględnieniem przepisów KC.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Organ wyjaśnił, że spółka wygrała
przetarg na prowadzenie usługi zarządzania składowiskiem odpadów komunalnych i została z nią zawarta umowa
o świadczenie ww. usługi w 2008 r. na określony czas, tj. do 30.6.2023 r. Organ wskazał, że między stronami
zaistniał spór o wydanie części nieruchomości stanowiących własność gminy, będący przedmiotem postępowania
przed sądem rejonowym. Organ wezwał spółkę do dobrowolnej zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie
z nieruchomości za okres od 3.2021 r. do 11.2022 r.
Według organu spółka nie ma interesu prawnego do zaskarżenia ww. zarządzenia. Przedmiotowe zarządzenie nie
powoduje odebrania ani ograniczenia przysługujących spółce uprawnień ani nie nakłada na nią nowych obowiązków.
Nie zmienia też obowiązków dotychczas ciążących na spółce. Organ wskazał, że posiadał kompetencje do wydania
ww. zarządzenia, gdyż jest to akt o charakterze wewnętrznym i nie jest to akt prawa miejscowego. Stwierdził, że nie
stosował ani nie będzie stosował w stosunku do spółki podwyższonej stawki za bezumowne korzystanie
z nieruchomości będącej własnością gminy.
Stanowisko WSA
Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 SamGminU. Ustalono w nim minimalne
stawki czynszu dzierżawy i najmu nieruchomości gruntowych oraz lokali użytkowych, garaży i innych budynków oraz
pomieszczeń stanowiących własność gminy (§ 1), mających zastosowanie zarówno w trybie przetargowym, jak
i bezprzetargowym (§ 3).
Według skarżącej wydane zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego z uwagi na jego generalny charakter,
skierowany do nieoznaczonej liczby osób, i powinien zostać opublikowany w dzienniku urzędowym województwa.
Organ uważa zaś ww. zarządzenie za akt prawa wewnętrznego związany z wykonywaniem zarządu mieniem
komunalnym. WSA poczynił na wstępie ogólne uwagi na temat aktów prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 SamGminU na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia
aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wedle niniejszej ustawy organy gminy mogą
wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:
1.   wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;
2.   organizacji urzędów i instytucji gminnych;
3.   zasad zarządu mieniem gminy;
4.   zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada
gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz
zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 SamGminU). Na podstawie art. 41 ust. 1



i 2 SamGminU akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W przypadku niecierpiącym zwłoki
przepisy porządkowe może wydać wójt (przez którego należy również rozumieć burmistrza) w formie zarządzenia.
Zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie
odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. W przypadku
nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego
mocy obowiązującej. Wójt przesyła przepisy porządkowe do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu,
w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu (art. 41 ust. 3‒5 SamGminU).
W ocenie sądu zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż wynika to wprost z ww. przepisów,
tj. nie jest to uchwała podjęta przez radę gminy ani zarządzenie porządkowe. Zatem skoro ww. zarządzenie nie jest
aktem prawa miejscowego, nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. U podstaw wydania
zaskarżonego zarządzenia nie leżało władcze ustalenie stawek za dzierżawę/najem nieruchomości komunalnych,
lecz próba ich ujednolicenia.
Do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy,
przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości
oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile
ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie
zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama
nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art.
18 ust. 2 pkt 9 lit. a SamGminU).
Rada gminy w ramach swoich uprawnień może podejmować uchwały w zakresie określenia zasad gospodarowania
mieniem komunalnym, lecz nie mieści się w nich ustalenie minimalnych stawek czynszu za dzierżawę/najem
nieruchomości, gdyż należy to do organu wykonawczego gminy. Jak wskazał NSA w wyroku z 7.10.2020 r., I OSK
2141/18, 
, nie są to też sprawy przekraczające zakres zwykłego zarządu mieniem gminy. Nie można więc
twierdzić, że ustalanie minimalnej stawki czynszu za najem lokali użytkowych stanowiących własność gminy można
zaliczyć do zasad wynajmowania nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a SamGminU) lub zasad zarządu mieniem
gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 SamGminU). Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu
wykonawczego w zakresie spraw zawierania umów przez gminę.
Zarządzenie w sprawie wysokości opłat za korzystanie z nieruchomości komunalnych ma charakter aktu
wewnętrznego. Uregulowania ww. zarządzenia dotyczące czynszu najmu oraz dzierżawy nieruchomości gruntowych
i lokali użytkowych wiążą jednostki upoważnione do dysponowania mieniem komunalnym, choć pośrednio wpływają
na treść zawieranych umów czy wysokość wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości gminnych
(por. ustawa o gospodarce nieruchomościami).
Adresatem norm zawartych w zarządzeniu są pracownicy gminy, z zarządzenia nie płynie obowiązek dla
konkretnego podmiotu do zapłaty czynszu w danej wysokości, gdyż źródłem obowiązku jest zawarta umowa
pomiędzy tym podmiotem a gminą. Nawet stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia nie
spowodowałoby nieważności zawartej umowy ani braku możliwości zmiany wysokości czynszu wynikającego
z zawartej umowy.
Gmina jako właściciel nieruchomości może kształtować stosunki umowne w sposób, który jest dla niej korzystny,
w ramach swobody umów, zaś ewentualne ograniczenia tych stosunków muszą wynikać wprost z przepisów prawa.
Bezspornie spory wynikające z umowy dzierżawy/najmu nieruchomości komunalnych zawartej między gminą a innym
podmiotem lub sprawy związane z wydaniem nieruchomości gminnych czy też wynagrodzeniem za korzystanie
z nich bez podstawy prawnej rozstrzyga sąd powszechny.
Zarządzenia jako aktu prawa wewnętrznego nie można zaliczyć do aktu z zakresu administracji podlegającego
kontroli sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 SamGminU każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub
zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę
lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie sądu po stronie skarżącej nie wystąpił zatem interes prawny
w rozumieniu art. 101 ust. 1 SamGminU.

Komentarz
Stawka czynszu za dzierżawę/najem nieruchomości gminnej dla stron tej umowy wynikać będzie z zapisów zawartej
umowy, a nie z wydanego zarządzenia organu. Stąd trudno mówić o interesie prawnym strony umowy do
zaskarżenia zarządzenia wójta o stawce czynszów na podstawie art. 101 ust. 1 SamGminU. Takie zarządzenie jest
aktem prawa wewnętrznego.





Postanowienie WSA w Szczecinie z 12.12.2023 r., II SA/Sz 883/23, 








Stawka czynszu za dzierżawę/najem nieruchomości gminnych wynika z umowy między stronami, a nie z zarządzenia organu. Skargę spółki została odrzucona, gdyż zarządzenie burmistrza nie naruszyło jej interesu prawnego. Zarządzenia dotyczące czynszu mają charakter wewnętrzny i nie podlegają kontroli sądu administracyjnego.