Rada nie może w uchwale określać, kiedy wygasa mandat sołtysa

Rada gminy nie posiada samodzielnej władzy legislacyjnej i może tworzyć normy prawne jedynie w ramach przyznanych jej kompetencji. Brak przepisów prawa, które pozwalałyby radzie gminy na ustalenie warunków wygaśnięcia mandatu sołtysa. Sprawa dotyczyła skargi prokuratora na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z 2018 r. w sprawie sołectw Niegoszowice i Kochanów, gdzie WSA stwierdził nieważność części uchwały dotyczącej wygaśnięcia mandatu sołtysa w razie skazania za przestępstwo umyślne.

Tematyka: rada gminy, mandat sołtysa, wygaśnięcie mandatu, kompetencje samorządu, organy jednostki pomocniczej, wybory lokalne, prawo wyborcze

Rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym tak jak parlament i może stanowić normy prawne, ale tylko
działając w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. W obowiązujących przepisach prawa brak jest
takiego, który upoważniałby radę gminy do wprowadzenia rozwiązań co do podstaw wygaszenia mandatu
sołtysa.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał sprawę ze skargi prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik-Biały w Krakowie na uchwałę
Rady Gminy Zabierzów z 2018 r. w sprawie utworzenia sołectw Niegoszowice i Kochanów i stwierdził nieważność §
41 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały.
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 5 ust. ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.
z 2023 r. poz. 40; dalej: SamGminU). Załącznikiem nr 2 do tej uchwały jest statut sołectwa Kochanów. Zgodnie z §
41 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 2 mandat sołtysa lub członka rady sołeckiej wygasa wskutek prawomocnego skazania
za przestępstwo popełnione umyślnie.
Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 35 w zw. z art. 36 ust. 2 SamGminU przez
przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie, że mandat sołtysa wygasa, zgodnie ze sformułowaniem zawartym w §
41 ust. 1 pkt 6 statutu sołectwa Kochanów, tj. w razie prawomocnego skazania za przestępstwo popełnione umyślnie.
Zdaniem prokuratora zapisy statutu sołectwa Kochanów przewidujące wygaśnięcie mandatu przez sołtysa
w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem wykraczały poza granice upoważnienia wynikające z SamGminU.
Ponadto postanowienia statutu pozostawały w sprzeczności z kompetencjami zebrania wiejskiego do odwołania
sołtysa.
Prokurator podał, że art. 36 ust. 2 SamGminU reguluje wyłącznie wybór sołtysa, a nie jego odwołanie. Zgodnie
natomiast ze stanowiskiem NSA (wyrok z 20.10.2017 r., II OSK 2591/16,
) zasady odwołania sołtysa powinny
być analogiczne jak przy jego powoływaniu. Skoro więc w art. 36 ust. 2 SamGminU sołtys jest wybierany
w głosowaniu przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, to takie same reguły powinny
określać procedurę odwołania sołtysa (wyrok WSA w Krakowie z 4.2.2021 r., III SA/Kr 954/20,
). Skazanie
prawomocnym wyrokiem niewątpliwie może być ocenione jako przesłanka do odwołania sołtysa i wówczas to
zebranie wiejskie powinno samo zdecydować, czy utraciło zaufanie do swego sołtysa i czy chce go z tej przyczyny
odwołać. Utrata zaufania nie jest podstawą pozbawienia odpowiedniej funkcji, lecz warunkiem wstępnym, który
dopiero pozwala na poddanie tej kwestii pod głosowanie. Samo odwołanie jest wyłącznie w trybie głosowania
właściwym dla wyboru. Wówczas sami mieszkańcy swobodnie decydują, czy w ich ocenie sołtys lub członek rady
sołeckiej utracił ich zaufanie lub z jakichkolwiek innych względów zasadne jest pozbawienie go piastowanej funkcji,
podobnie jak podczas wyborów swobodnie decydują, komu i dlaczego powierzyć funkcję sołtysa lub rady sołeckiej.
Stanowisko WSA
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
WSA zaznaczył, że zaskarżona uchwała ma bezpośredni związek z konkretnym stanem faktycznym. Jak bowiem
wynika z akt sprawy III SAB/Kr 56/23, w przypadku zaskarżonej uchwały toczył się przed WSA w Krakowie spór co
do konieczności stwierdzania przez radę gminy w formie uchwały wygaśnięcia mandatu sołtysa z uwagi na jego
prawomocne skazanie za przestępstwo popełnione umyślnie czy też mandat taki wygasał automatycznie z dniem
wydania wyroku skazującego. Sama skarga na bezczynność w przedmiocie wydania stosownej uchwały została
odrzucona, ale ze względów formalnych. Sąd uznał bowiem, że skarga powinna zostać poprzedzona ponagleniem.
Dodatkowo z akt sprawy wynika, że na skutek zarządzonych ponownych wyborów na sołtysa (po uprawomocnieniu
się orzeczenia skazującego) ta sama osoba została ponownie wybrana w kolejnych wyborach.
WSA wskazał, że o ile można domniemywać kompetencje normodawcy krajowego (z zastrzeżeniem, że stanowione
przepisy powinny spełniać wymóg tzw. zasady określoności), to już w przypadku organów gminy granice
upoważnienia ustawowego wyznaczają zakres dozwolonej samodzielności władzy publicznej. Jak bowiem wskazał
NSA w wyroku z 19.5.2022 r., II GSK 176/19,
, istotą aktów prawa miejscowego jest możliwość korzystania
przez prawodawców lokalnych ze swobody prawotwórczej, której zakres każdorazowo określa ustawodawca,
konstruując upoważnienie ustawowe do stanowienia danego rodzaju aktów prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji
RP wynika, że organy lokalne są upoważnione do stanowienia aktów prawa miejscowego „na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie”. Nie oznacza to prawa do dowolności prawodawców lokalnych, akty
prawa miejscowego pozostają bowiem nadal aktami podustawowymi, wykonawczymi do ustawy, ale też nie wiąże się
ich z upoważnieniem ustawowym w sposób tak wąski jak w przypadku rozporządzeń (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP).
Odnosząc się do zarzutów skargi, sąd podzielił pogląd prokuratora, że uchwała wykraczała poza prawotwórcze
kompetencje rady gminy, ustalone przepisami art. 40 SamGminU.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 SamGminU organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy
odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej określa
w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 2 SamGminU).
Z kolei art. 36 ust. 1 SamGminU jako organy sołectwa wskazuje zebranie wiejskie oraz sołtysa, którego działalność
wspomaga rada sołecka, zaś ust. 2 wprowadza zasadę, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są
w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców
sołectwa uprawnionych do głosowania.
Orzekający w niniejszej sprawie sąd podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie
z 9.12.2014 r., III SA/Kr 1186/14,
, że art. 40 ust. 2 pkt 2 SamGminU nie mógł stanowić samodzielnej
podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały w zakresie treści § 41 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 2 do zaskarżonej
uchwały.
Jak wskazano w uzasadnieniu ww. wyroku: zawarte w tym przepisie upoważnienie rady gminy do określania
wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych nie zawiera upoważnienia do wprowadzania w statutach
sołectw przesłanki wykluczającej możliwość sprawowania funkcji sołtysa lub członka rady sołeckiej, jaką jest
prawomocny wyrok sądu, orzeczony za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Taka indywidualna kwalifikacja po
stronie osoby piastującej funkcję sołtysa lub członka rady sołeckiej nie stanowi regulacji w zakresie wewnętrznego
ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, która nie wymagałaby szczegółowego upoważnienia, gdyż dotyka
kwestii publicznych praw podmiotowych o charakterze politycznym do uczestnictwa we władczej działalności
państwa, a zatem przede wszystkim kwestii materialnoprawnych, a dopiero w ich następstwie kwestii ustrojowych.
Również art. 35 ust. 1 i ust. 3 SamGminU zawiera upoważnienie do określania w statucie jednostki pomocniczej jej
„organizacji i zakresu działania”, w tym nazwy i obszaru jednostki pomocniczej, zasad i trybu wyborów organów
jednostki pomocniczej, organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, zakresu zadań przekazywanych
jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji, zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad
działalnością organów jednostki pomocniczej. Zakres upoważnienia obejmujący określanie „organizacji i zakresu
działania” jednostki pomocniczej również nie daje podstaw do regulowania w drodze statutu sołectwa publicznych
praw podmiotowych jednostek do uczestnictwa we władczej działalności państwa.
Wynikająca z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 SamGminU kompetencja rady gminy do określenia w statucie „zasad i trybu
wyborów organów jednostki pomocniczej” jest kompetencją, gdy chodzi o tryb wyborów organów jednostki
pomocniczej, do uregulowania kwestii „technicznych” dotyczących wyborów, a związanych m.in. ze sposobem
i formą zgłaszania kandydatur czy sposobem głosowania. Z kolei w upoważnieniu do określania zasad wyborów
organów jednostki pomocniczej mieści się kompetencja do określania pewnych kwestii związanych z czynnym
i biernym prawem wyborczym, za wyjątkiem tych, które bezpośrednio wpływają na zakres publicznych praw
podmiotowych obywateli.

Komentarz
Zaskarżone przepisy uchwały dotyczą biernego prawa wyborczego i wprowadzają dodatkowe, nieprzewidziane
Konstytucją RP ani ustawami ograniczenia tego prawa. Organy prawodawcze JST muszą działać ściśle w oparciu
o upoważnienia ustawowe – i tych upoważnień nie można ani rozszerzać, ani domniemywać. Regulacja w statucie
zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych oraz regulacja w statucie zakresu i form kontroli oraz
nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostek pomocniczych nie obejmuje materii prawa wyborczego
w zakresie ograniczenia biernego prawa wyborczego – zatem rada nie może stanowić o podstawach wygaśnięcia
mandatu sołtysa.

Wyrok WSA w Krakowie z 8.12.2023 r., III SA/Kr 1223/23,

WSA uznał skargę za zasadną, kwestionując kompetencje rady gminy do wprowadzania dodatkowych ograniczeń biernego prawa wyborczego, nieprzewidzianych w Konstytucji i ustawach. Zasady wyborów organów jednostki pomocniczej nie obejmują kwestii wygaśnięcia mandatu sołtysa. Wyrok WSA w Krakowie podkreśla konieczność działania organów lokalnych w ramach upoważnień ustawowych.