Uchwała o dietach radnego i kilometrówce nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego

Uchwała dotycząca diet radnych i kilometrówki nie jest uznawana za akt kierownictwa wewnętrznego, a jej nieważność została stwierdzona przez WSA w Gdańsku po skardze prokuratora rejonowego. Rada Gminy Kobylnica podjęła uchwałę, której nieważność skarżył prokurator m.in. z powodu braku opublikowania w dzienniku urzędowym województwa.

Tematyka: uchwała, dieta radnych, kilometrówka, akt kierownictwa wewnętrznego, WSA Gdańsku, prokurator rejonowy, publikacja aktów normatywnych, prawo miejscowe, art. 25 ust. 4 SamGminU, charakter norm prawnych

Uchwały w sprawie zasad przyznawania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych nie można
zaliczyć do aktów kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego)
kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje (por. wyrok NSA
z 8.4.2020 r., II OSK 570/19). Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem
(burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność
służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym radny nie jest częścią wewnętrznej
administracji samorządowej ani też organem gminy.
Stan faktyczny
WSA w Gdańsku rozpoznał skargę prokuratora rejonowego w Słupsku na uchwałę Rady Gminy Kobylnica z 2010 r.
w sprawie zasad przyznawania diet radnym oraz zwrotu kosztów podróży służbowych i stwierdził nieważność
zaskarżonej uchwały.
W sprawie tej rada gminy, działając m.in. na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie
gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: SamGminU) podjęła uchwałę w sprawie zasad przyznawania
diet radnym oraz zwrotu kosztów podroży służbowej.
Prokurator rejonowy w Słupsku wniósł do WSA w Gdańsku skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej
nieważności w całości. Zarzucił wydanie uchwały z naruszeniem prawa, tj. art. 13 pkt 2 ustawy z 20.7.2000 r.
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461; dalej:
AktyNormU) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym norm
zawartych w zaskarżonej uchwale, którą należy w konsekwencji uznać za akt prawa miejscowego podlegający
publikacji w oparciu o przywołaną w zarzucie skargi podstawę prawną.
Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
Rada, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stanęła na stanowisku, że zaskarżona uchwała nie
wkracza w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji
gminy. W przekonaniu rady o generalności norm zawartych w kwestionowanej uchwale nie może decydować
okoliczność, że potencjalnie każdy mieszkaniec gminy może być członkiem jej organu stanowiącego. Uchwała
została skierowana do konkretnych adresatów, jakimi są radni, którzy aby objąć tę funkcję, muszą uzyskać
pozytywny wynik w głosowaniu mieszkańców. Rada, odwołując się do definicji aktu prawa miejscowego zawartej
w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym „źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej
Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego”, zauważyła, że definicja ta
odnosi się do „obszaru działania”, nie do „wspólnoty samorządowej”. Trudno uznać, by zaskarżona uchwała
stanowiła normę generalną i abstrakcyjną dla osoby zamieszkałej poza gminą, która chwilowo przebywa na jej
obszarze bądź posiada nieruchomość na obszarze gminy i przez to dotyczą jej postanowienia prawa miejscowego.
Zgodnie bowiem z art. 11 § 1 pkt 5 ustawy z 5.1.2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2408; dalej:
KodeksWyb) prawo wybieralności ma w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego
osoba mająca prawo wybierania tych organów. Z kolei czynne prawo wyborcze w wyborach do rady gminy ma
obywatel polski, obywatel UE, niebędący obywatelem polskim, obywatel Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii
i Irlandii Północnej, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze gminy.
Norma z art. 25 ust. 4 SamGminU mogłaby mieć więc teoretycznie (czemu rada zaprzecza) generalny i abstrakcyjny
charakter wyłącznie wobec członków wspólnoty samorządowej, a nie „wobec obszaru” gminy. W ocenie rady
przepisy wydane w oparciu o art. 25 ust. 4 SamGminU mają charakter wyłącznie wewnętrzny.
Stanowisko WSA w Gdańsku
WSA wskazał, że w myśl art. 91 ust. 1 SamGminU uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są
nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 SamGminU nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia
w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności
z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do
zastosowania takiej sankcji. Do „istotnych” naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa

ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M.
Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów
doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101–102).
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na
obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy
samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych
w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego
do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad
charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Charakter prawa miejscowego mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym
i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien
sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że
normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy.
Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma
mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te
muszą zatem dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.
Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji.
W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa
miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów.
Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym,
stanowi ona akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu (por. wyroki NSA: z 19.6.2019 r., II OSK 2048/17,
; z 14.6.2022 r., III OSK 5279/21,
; z 17.11.2021 r., III OSK 4382/21,
; z 28.4.2020 r., II OSK
570/19,
).
Skład orzekający podzielił wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad
ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych jednostki samorządu terytorialnego jest aktem prawa
miejscowego.
Badana uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad i wysokości diet należnych radnym,
wypłacanych periodycznie i do kosztów podróży służbowych, mających charakter powtarzalny. Regulacje zawarte
w uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia.
Przepisy te mają charakter generalny: ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję
radnego. Adresaci uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób
zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, jednak poprzez określenie go
wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy te mają charakter generalny.
Nie ulega również wątpliwości, że uchwała taka zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci
uzyskali uprawnienia do zwrotu kosztów podróży w ściśle określonej wysokości. Nie ma przy tym znaczenia, co
akcentuje rada, że objęcie funkcji radnego wymaga uzyskania pozytywnego wyniku w głosowaniu. Taka procedura
dotyczy każdej osoby kandydującej na radnego.
Uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych nie jest związana z kadencyjnością rady,
co oznacza, że zachowuje ona ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Jest
to również argument przemawiający za tym, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący.

Komentarz
Skoro uchwała o dietach radnych i określeniu kilometrówki jest aktem prawa miejscowego, to zgodnie z art. 4 ust. 1
AktyNormU akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach
urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin
dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść
w życie. Taka uchwała musi być unieważniona.

Wyrok WSA w Gdańsku z 14.12.2023 r., III SA/Gd 369/23,

Uchwała dotycząca diet radnych i kilometrówki została stwierdzona jako akt prawa miejscowego, wymagający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co w przypadku jej braku skutkuje unieważnieniem. Stanowisko WSA w Gdańsku podkreśliło istotę przestrzegania procedur prawnych przy podejmowaniu uchwał.