Uprawnienie rady gminy do określenia kryteriów ubiegania się o lokal komunalny

Artykuł omawia kwestię uprawnień rady gminy do określenia kryteriów ubiegania się o lokal komunalny oraz wykluczenia osób spełniających warunki zamieszkiwania i dochodu z weryfikacji wniosku o wynajem lokalu mieszkalnego. Analizowany jest przypadek skargi na akt prezydenta miasta Gdyni w związku ze skreśleniem z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu komunalnego lokalu mieszkalnego. Przedstawione są argumenty dotyczące naruszenia prawa oraz interpretacji ustawy o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy.

Tematyka: rada gminy, kryteria ubiegania się, lokal komunalny, skarga, umowa najmu, mieszkanie komunalne, niepełnosprawność, decyzja prezydenta, naruszenie prawa, interpretacja ustawy, kryterium dochodowe, mieszkanie socjalne, mieszkanie zasobu gminy, WSA Gdańsk

Art. 21 ust. 3 pkt 3 OchrLokU stanowi o kryteriach pierwszeństwa w wyborze osób, lecz nie o kryteriach
wykluczających osoby spełniające warunki przedmiotowe. Czym innym jest bowiem wyznaczanie kryteriów
pierwszeństwa, a czym innym wykluczenie oznaczające usunięcie, wyłączenie, wyeliminowanie, pozbawienie
prawa. Rada gminy nie jest zatem uprawniona do określenia kryteriów wykluczających osoby spełniające
warunki zamieszkiwania i dochodu z weryfikacji wniosku o wynajem lokalu mieszkalnego wchodzącego
w skład mieszkaniowego zasobu gminy.
Stan faktyczny
WSA rozpoznał skargę na akt prezydenta miasta Gdyni w przedmiocie skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do
zawarcia umowy najmu komunalnego lokalu mieszkalnego i stwierdził, że zaskarżony akt został wydany
z naruszeniem prawa.
W sprawie tej skarżący złożyli do prezydenta miasta Gdyni wniosek o wynajęcie lokalu z gminnego zasobu
mieszkaniowego. Z przedłożonego wniosku wynikało, że prowadzą oni wspólne gospodarstwo domowe (syn
z matką). Do wniosku dołączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wskazujące na znaczny stopień
niepełnosprawności matki, na stałe, bez orzeczenia o prawie do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju oraz
orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącego syna z tej samej daty, wskazujące na umiarkowany stopień
niepełnosprawności, bez prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju.
Ponieważ łączny dochód gospodarstwa domowego obu zainteresowanych przekraczał kryterium dochodowe,
prezydent podjął indywidualną decyzję o przyznaniu uprawnienia do ubiegania się o wynajem lokalu na czas
nieoznaczony z pominięciem kryterium dochodowego.
W związku z wydaniem przez Radę Miasta Gdyni uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych
wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy skarżący złożył ponowny wniosek o zawarcie umowy najmu
lokalu. Prezydent miasta Gdyni zatwierdził listy osób, z którymi gmina Gdynia zawrze umowę najmu lokalu na czas
nieoznaczony lub umowę najmu socjalnego lokalu na lata 2020-2022. Skarżący zostali ujęci na 53. pozycji listy
ogólnej, a w kategorii gospodarstw dwuosobowych na 9. pozycji.
Przedstawiono trzy propozycje objęcia lokali, ale skarżący z różnych przyczyn odmówili przyjęcia oferty.
Następnie skarżący zostali pisemnie poinformowani, że prezydent miasta podjął decyzję o skreśleniu ich z listy osób
zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu.
W wywiedzionej skardze podniesiono m.in., że zaskarżony akt jest sprzeczny z treścią uchwały.
Stanowisko WSA
Sąd wskazał, że ustawa z 21.6.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie
Kodeksu cywilnego (t.j. z 2023 r. poz. 725; dalej: OchrLokU) nie wskazuje formy prawnej działania organu w sprawie
odmowy wpisania lub skreślenia z listy uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu. NSA w uchwale składu 7
sędziów z 21.7.2008 r., I OPS 4/08,
, stwierdził, że uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy odmawiająca
zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy jest innym
niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30.8.2002
r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: PostAdmU). NSA
stwierdził, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc
w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie
gminy.
Z akt administracyjnych wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie skreślenia skarżących z listy oczekujących na
zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nastąpiło w drodze „decyzji” prezydenta miasta Gdyni. W postępowaniu
związanym ze skreśleniem czy odmową wpisu na listę osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu
mieszkalnego nie stosuje się przepisów KPA. Zatem wspomniana „decyzja” prezydenta miasta nie była decyzją
administracyjną w znaczeniu wynikającym z KPA.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu przywołanej wyżej uchwały NSA, którą sąd rozpoznający niniejszą sprawę
w pełni akceptuje, pozwoliła na zakwalifikowanie aktu prezydenta miasta Gdyni do kategorii aktów z zakresu
administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 PostAdmU.
Ustawa nie określa materialnoprawnych przesłanek zakwalifikowania do kategorii osób oczekujących na zawarcie
umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy, pozostawiając na podstawie art. 21 ust 2
OchrLokU radzie gminy kompetencję do ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego
zasobu gminy. Rada Miasta Gdyni na podstawie powyższego przepisu podjęła uchwałę w sprawie zasad
wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy miasta Gdyni. Zgodnie z §
28 ust. 3 pkt 1 uchwały zmiana sytuacji majątkowej lub materialnej mająca wpływ na zaspokajanie potrzeb
mieszkaniowych może stanowić podstawę do skreślenia z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu
lokalu na czas nieoznaczony lub najmu socjalnego lokalu, zgodnej z obowiązującym kryterium dochodowym.
Jak wynika z nadesłanych przez organ materiałów, zaskarżony akt wydany został w wyniku uwzględnienia przez
prezydenta propozycji przedłożonej mu przez Wydział Spraw Społecznych Urzędu Miasta Gdyni. Ani protokół
posiedzenia kolegium, na którym prezydent wydał kwestionowany skargą akt, ani pismo informujące skarżących
o tym akcie nie zawierają żadnego uzasadnienia. Dokonanie kontroli sądowej zaskarżonego aktu wymagało jednak
ustalenia jego motywów. Należało w tym zakresie odwołać się do uzasadnienia propozycji Wydziału Spraw
Społecznych zaakceptowanej przez prezydenta poprzez wydanie zaskarżonego aktu. Uzasadnienie to wskazuje na
to, że „rodzinie przedstawiono trzy propozycje objęcia lokali (w tym lokalu w budynku dostosowanym dla osób
z niepełnosprawnościami), które spełniały kryteria dla gospodarstwa dwuosobowego. Termin powiadomienia
wydziału o podjętej decyzji minął. Nikt z zainteresowanych nie powiadomił wydziału o decyzji, a jedynie wpłynęło
pismo informujące o wystąpieniu o nowe orzeczenie o niepełnosprawności, które miałoby gwarantować prawo do
dwóch pokoi”.
Wobec powyższego należy przyjąć, że uzasadnieniem zaskarżonego aktu była trzykrotna odmowa przyjęcia
propozycji przedstawionych przez organ, dotyczących konkretnych lokali. Nie ma w przedstawionej argumentacji ani
słowa o zmianie sytuacji majątkowej lub materialnej skarżących, która mogłaby na podstawie § 28 ust. 3 uchwały
stanowić podstawę do skreślenia z listy. Odmowa przyjęcia propozycji lokali przewidzianych do wynajmu nie stanowi
w świetle przepisów ustawowych ani przepisów uchwały przesłanki skreślenia z listy osób oczekujących na zawarcie
umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy. Co więcej, nawet gdyby przesłanka taka
została zawarta w uchwale, to zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zostałaby uznana za niezgodną
z prawem (por. wyroki WSA w Gdańsku z 6.11.2023 r., II SA/Gd 380/23,
, oraz WSA w Białymstoku
z 30.1.2020 r., II SA/Bk 699/19,
).
Zgodnie z art. 21 ust. 3 OchrLokU zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu
powinny określać w szczególności kwestie tam opisane.
Z przywołanych przepisów nie sposób wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty
samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Przepis art. 4 OchrLokU
stanowi o obowiązku gminy i związanym z nim uprawnieniu mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna
uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc
podstawowymi warunkami, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy, są
niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa nie wprowadza żadnych wyłączeń podmiotowych
uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. Wprowadzanie w uchwale dodatkowych wyłączeń,
niemieszczących się w kryteriach ustawowych, należy zatem kwalifikować jako nieuprawnione wychodzenie poza
granice upoważnienia ustawowego.
Skoro zatem przepisy prawa nie przewidują skreślenia z listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu
mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy z powodu jakiejkolwiek liczby odmów przyjęcia przedstawionych
przez gminę propozycji lokali, to uznać należało, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa.

Komentarz
Rada, realizując przypisane gminie zadanie własne tworzenia warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych
członków wspólnoty samorządowej, nie może arbitralnie, bez upoważnienia ustawowego, określać kryteriów
ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. Jednocześnie te kryteria muszą się mieścić w zakresie
opisanym przez ustawę. Tych kryteriów nie może zmieniać organ wykonawczy.

Wyrok WSA w Gdańsku z 11.1.2024 r., III SA/Gd 456/23,

Wyrok WSA w Gdańsku potwierdza, że organ wykonawczy nie może arbitralnie określać kryteriów ubiegania się o lokal komunalny bez upoważnienia ustawowego. Uzasadnienie propozycji lokali oraz decyzji o skreśleniu z listy osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego nie zawierało wystarczających motywów, co stanowiło naruszenie prawa. Istotną kwestią jest zgodność działań organów samorządowych z przepisami prawa.