Plan wydobywania kruszywa a interes prawny w zaskarżeniu planu miejscowego

Podjęte przez skarżącą Spółkę działania na rzecz ujawnienia udokumentowanego złoża kopaliny nie stanowią wystarczającego argumentu do stwierdzenia, że ten rodzaj podmiotu ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan faktyczny oraz stanowisko NSA wskazują, że brak interesu prawnego w zaskarżeniu planu miejscowego jest podstawą do odrzucenia skargi. Interes prawny nie może wynikać z planów inwestycyjnych, lecz musi być związany z prawem cywilnym do nieruchomości.

Tematyka: skarżąca Spółka, interes prawny, plan miejscowy, zagospodarowanie przestrzenne, NSA, uchwała, SamGminU, postępowanie administracyjne, prawo materialne, prawo własności, sąd administracyjny

Podjęte przez skarżącą Spółkę działania na rzecz ujawnienia udokumentowanego złoża kopaliny, nie
stanowią wystarczającego argumentu do stwierdzenia, że tego rodzaju podmiot ma interes prawny
w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
To bowiem z przepisu prawa materialnego może wynikać takie uprawnienie, co potwierdza treść art. 101 ust.
1 SamGminU.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę kasacyjną Spółki od postanowienia WSA w Krakowie z 4.7.2023 r., II SA/Kr 622/23,
,
w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Gminy Lanckorona z 26.1.2021 r. w sprawie miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego gminy Lanckorona zwanego „Izdebnik I” i postanowił oddalić skargę kasacyjną.
Wcześniej WSA w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed
administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: PostAdmU) odrzucił skargę.
Sąd wskazał, że w sprawie ze skargi na ww. uchwałę skarżąca Spółka nie legitymowała się interesem prawnym,
którego ewentualne naruszenie otwarłoby jej drogę do merytorycznej kontroli uchwały w wyniku rozpoznania skargi.
Skarga na uchwałę nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna
sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Ponadto Sąd, uwzględniając przedmiot zaskarżonej uchwały, wyjaśnił,
że podmiotami legitymowanymi do zaskarżenia planu miejscowego są właściciele (użytkownicy wieczyści)
nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia
konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku
z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 KC. Ponadto Sąd
uwzględnił, że w orzecznictwie występuje też pogląd, że plan miejscowy może naruszać interes prawny właścicieli
nieruchomości sąsiednich także wtedy, gdy nieruchomości te nie są objęte zapisami tego planu. Naruszenie przez
plan miejscowy interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się poza obszarem objętym planem,
wynika ze znaczenia, jakie plan miejscowy ma dla kształtowania prawa sąsiedzkiego co wynika z art. 144 KC.
Dotyczy to jednak stosunków sąsiedzkich, a nie jakichkolwiek stosunków prawnych, czy wynikających z czynności
faktycznych, czy prawnych dokonywanych przez podmioty, nieobjęte zapisami miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że strona skarżąca powołuje się na to, że jest właścicielem działek
położonych w S., która to miejscowość jest objęta zapisami zmiany miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego uchwalonego uchwałą. Zmiana tego planu dokonana zaskarżoną uchwałą, obejmuje bowiem
miejscowość Izdebnik, w której strona skarżąca nie jest właścicielem jakiejkolwiek nieruchomości. Fakt, że strona
skarżąca prowadzi działalność polegającą na wydobywaniu kopalin i jest zainteresowana nabyciem lub
wydzierżawieniem gruntów pod to wydobycie nie przesądza, że został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie.
Naruszenie takiego interesu musi mieć podstawę w materialnym prawnym unormowaniu, a nie jedynie w naruszeniu
planów podmiotu, który dąży do tego by zapisy planu miejscowego zamiary jego uwzględniały. Prawo do domagania
się stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego mają jedynie podmioty, których zapisy tego prawa naruszają ich prawo własności (użytkowania
wieczystego), choćby, jak mowa wyżej, byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych
poza granicami uchwalonego planu. Interes jaki wykazuje skarżąca Spółka to interes faktyczny, a nie interes prawny.
Nie daje on zatem stronie skarżącej prawa do uruchomiania merytorycznego rozpoznania skargi.
Także wykazywane przez stronę skarżącą działania dążące do lokalizacji geologicznej piaskowców krośnieńskich,
uzyskania zgody właścicieli działek na dokonanie tej lokalizacji, czy działania zmierzające do zmian w miejscowym
planie zagospodarowania przestrzennego, nie świadczą o istnieniu po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego,
który to interes został naruszony przedmiotową uchwałą. Podobnie jak w przypadku zamiarów inwestycyjnych Spółki,
kwestie te dotyczą jej interesu faktycznego, a nie prawnego. Nie istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który
by w tej sytuacji dawał jej prawo do żądania od organu podjęcia działań, zajechania czy dokonania innych czynności
o charakterze prawnym.
Stanowisko NSA

NSA za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W istocie Sąd I instancji
niewadliwie ocenił, że skarżąca Spółka nie wykazała istnienia własnego interesu prawnego, który miałby zostać
naruszony zaskarżoną uchwałą. Tym samym, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo
zastosował art. 58 § 1 pkt 5a PostAdmU w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.
Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: SamGminU) i odrzucił skargę.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a PostAdmU sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę
na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 PostAdmU, nie zostały naruszone stosownie do wymagań
przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w okolicznościach niniejszej sprawy jest art. 101 ust. 1
SamGminU, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub
zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę
lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skoro skarżąca Spółka nie wykazała aby posiadała jakieś prawa lub obowiązki względem takiego złoża, np.
z udzielonej przez właściwy organ koncesji (a nawet nie uzyskała decyzji środowiskowej wymaganej do udzielenia
koncesji), to brak jest podstaw do stwierdzenia, że posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały.
Z dokumentów zgromadzonych w trakcie procedury planistycznej wynika, że zaskarżona uchwała dotyczy działek
o numerach: (…). W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała zaś, że jest właścicielem innych nieruchomości,
na których występuje udokumentowane złoże piaskowców krośnieńskich. Jednak nie wykazała aby posiadała prawo
do wydobycia złoża na terenie nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Nie ma znaczenia, że skarżąca
prowadzi działalność w zakresie działalności wydobywczej, a sama Spółka została założona w celu eksploatacji na
udokumentowanym złożu piaskowców krośnieńskich. Są to wyłącznie okoliczności faktyczne związane z prowadzoną
działalnością gospodarczą przez skarżącą Spółkę, która nie wykazała aby w związku z nimi obowiązywały przepisy
prawa pozwalające na stwierdzenie istnienia interesu prawnego, który uprawniałby do zaskarżenia ww. uchwały
przez dany podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Skarżąca Spółka nie podważyła skutecznie oceny Sądu
I instancji, który wyraźnie wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, która dotyczy kwestii planistycznych,
interes prawny może być wywodzony z art. 140 KC (prawo własności), ewentualnie z art. 144 KC (prawo sąsiedzkie).
Tej oceny Sądu nie podważa skutecznie argumentacja skargi kasacyjnej, ponieważ skarżąca Spółka nie wykazała
aby dodatkowo istniały inne przepisy prawa materialnego, z których wynikałby jej interes prawny.
Sama niejako wola danego podmiotu to za mało. Ponadto kwestia, czy gmina była obowiązana do ujawnienia
w zaskarżonej uchwale udokumentowanego złoża podlegałaby ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu skargi przez
sąd administracyjny. W sytuacji jednak, gdy skarżąca nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały, brak jest podstaw
do badania zgodności uchwały z prawem.
Skarżąca Spółka byłaby legitymowana do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1
SamGminU tylko wtedy, gdyby wykazała, że uchwała ta narusza jej indywidualny interes prawny lub uprawnienie.
Skoro zaś skarżąca Spółka nie powołała się na naruszenie swojego indywidualnego interesu prawnego lub
uprawnienia związanego z uchwaleniem zaskarżonej uchwały, która dotyczy ściśle określonego terenu Gminy, lecz
twierdziła, że skargę wnosi w związku z tym, że prowadzi działalność gospodarczą na terenie Gminy i planuje
w przyszłości taką działalność wykonywać także na terenie objętym przedmiotową uchwałą, to tego rodzaju
argumenty (wespół z zawieranymi umowami przedwstępnymi kupna nieruchomości) nie stanowią legitymacji do
skutecznego wniesienia skargi. W tej sytuacji, Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a PostAdmU prawidłowo
odrzucił skargę.

Komentarz
Brak interesu prawnego w zaskarżeniu planu miejscowego stanowi podstawę do odrzucenia skargi. W postępowaniu
dotyczącym takiej uchwały, badaniu podlega indywidualny interes strony, a nie generalna możliwość naruszenia
prawa. Nadto interes prawny nie może wynikać z planów inwestycyjnych, a np. z prawa cywilnego do nieruchomości.

Wyrok NSA z 6.2.2024 r., II OSK 2593/23,

Brak interesu prawnego w zaskarżeniu planu miejscowego stanowi podstawę do odrzucenia skargi. Badaniu podlega indywidualny interes strony, a nie ogólna możliwość naruszenia prawa. Interes prawny nie może wynikać z planów inwestycyjnych, lecz np. z prawa cywilnego do nieruchomości.