Postępowanie poprzedzające podjęcie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego (po korekcie MS)
Instytucja wygaśnięcia mandatu radnego ma doniosłe znaczenie prawne, stanowi bowiem poważną ingerencję w wynik demokratycznych wyborów. NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 10.6.2022 r., II SA/Wa 674/22, w sprawie ze skargi na uchwałę rady miasta w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Tematyka: wygaśnięcie mandatu radnego, NSA, WSA, uchwała, rada miasta, Kodeks wyborczy, Samorząd gminny, prawo wybieralności, miejsce zamieszkania
Instytucja wygaśnięcia mandatu radnego ma doniosłe znaczenie prawne, stanowi bowiem poważną ingerencję w wynik demokratycznych wyborów. NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 10.6.2022 r., II SA/Wa 674/22, w sprawie ze skargi na uchwałę rady miasta w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Instytucja wygaśnięcia mandatu radnego ma doniosłe znaczenie prawne, stanowi bowiem poważną ingerencję w wynik demokratycznych wyborów, i to zarówno z punktu widzenia samego radnego, jak i wyborców, którzy na tego radnego oddali swój głos. Z tego względu wygaszenie mandatu radnego powinno być stosowane z wyjątkową rozwagą przy jednoczesnej dogłębnej i wnikliwej analizie przesłanek warunkujących podjęcie uchwały. Temu służyć ma również przewidziane w art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego umożliwienie radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały. Stan faktyczny NSA rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 10.6.2022 r., II SA/Wa 674/22, w sprawie ze skargi na uchwałę rady miasta w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Zaskarżony wyrok został uchylony, a sprawa przekazana WSA do ponownego rozpoznania. W sprawie tej rada miasta uchwałą z 24.2.2022 r. na podstawie art. 383 § 1 pkt 2, § 2 i § 4 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z 5.1.2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1277 ze zm.; dalej: KodeksWyb) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej: SamGminU) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego (skarżącego) z powodu utraty prawa wybieralności. W uzasadnieniu uchwały rada miasta wskazała, że radny w wyniku wyborów, które odbyły się 21.10.2018 r., został wybrany na radnego rady miasta. 7.8.2021 r. radny, w związku ze zmianą miejsca prowadzenia działalności gospodarczej oraz sytuacją osobistą, zmienił miejsce zamieszkania, poza terenem miasta. W związku z powyższym rada wskazała, że zgodnie z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a KodeksWyb prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma: w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego: rady gminy – obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Z kolei art. 383 § 1 pkt 2 oraz § 2 KodeksWyb stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku: utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów oraz wygaśnięcia mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 (…), stwierdza rada, w drodze uchwały (...). Rada miasta podkreśliła, że zgodnie z art. 383 § 3 KodeksWyb przed podjęciem uchwały radnemu umożliwiono złożenie wyjaśnień (w formie: pisemnej, na posiedzeniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji lub bezpośrednio na sesji rady miasta) pismem oraz telefonicznie. Ponadto do radnego zostało wysłane z odpowiednim wyprzedzeniem (zgodnie z terminami wynikającymi ze statutu miasta oraz SamGminU) zawiadomienie o wyznaczonym porządku obrad Komisji Skarg, Wniosków i Petycji oraz sesji rady miasta, do którego załącznikiem był projekt uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego wraz z dokumentacją zgormadzoną w niniejszej sprawie. Radny złożył do WSA w Warszawie skargę na uchwałę, wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę rada miasta wniosła o jej oddalenie. W ocenie skarżącego organ w zaskarżonej uchwale błędnie określił miejsce jego stałego zamieszkania. WSA uznał, że ustalone okoliczności sprawy dawały podstawę, aby uznać, że skarżący nie zamieszkuje na terenie miasta, bowiem w innym miejscu prowadzi gospodarstwo domowe, skupia swoje życie prywatne i zawodowe. Stanowisko NSA W ocenie NSA zasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 2 KodeksWyb wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku m.in. nieposiadania prawa wybieralności w dniu wyborów. W rozpoznawanej sprawie stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego wymagało więc ustalenia, czy radny posiadał prawo wybieralności w dacie wyborów samorządowych bądź czy w późniejszym okresie go nie utracił. O biernym prawie wyborczym w wyborach do rady gminy (miasta) przesądza cenzus wieku oraz miejsca zamieszkania (domicyl), przy czym to ostatnie zostało doprecyzowane w art. 5 pkt 9 KodeksWyb, w którym wskazano, że pod pojęciem „stałe zamieszkanie” należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. W myśl tego przepisu o stałym zamieszkaniu decydują zatem dwa elementy: fizyczne przebywanie w miejscowości pod określonym adresem (corpus) i zamiar stałego tam pobytu (animus), co należy rozumieć jako skoncentrowanie swoich życiowych interesów pod tym właśnie adresem. Znamienne jest przy tym, że ustawodawca biernego i czynnego prawa wyborczego do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie związał z miejscem stałego zameldowania, ale miejscem zamieszkania. Zgodnie z art. 18 § 3 KodeksWyb można być ujętym tylko w jednym rejestrze wyborców. Ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb określenia, kto posiada czynne i bierne prawo wyborcze, powinno mieć z jednej strony na względzie ułatwienie obywatelom dostępu do udziału w wyborach, z drugiej zaś – nie może być przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu dla oceny stałego miejsca pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej, wizją mieszkania ujawniającą jego rzeczy osobiste, konieczne jest bowiem uwzględnienie okoliczności zewnętrznych, mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości. WSA błędnie uznał, że istniały w sprawie przesądzające dowody bezspornie potwierdzające stałe miejsce zamieszkania radnego poza miastem. Tak naprawdę jedynymi dowodami, na których oparł się organ, były zeznania trzech świadków, którzy twierdzili, że radny nie zamieszkuje w mieszkaniu przy ul. (...) od 8.2021 r. Tym samym wbrew twierdzeniom sądu I instancji, wydając uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego, rada miasta nie była w posiadaniu potwierdzonych informacji (oprócz ww. oświadczeń) ani wykluczających stałe zamieszkiwanie radnego na terenie miasta, w którym uzyskał mandat, ani też potwierdzających jego stałe zamieszkiwanie poza jego terenem. Okoliczności wskazane w ww. oświadczeniach nie zostały potwierdzone innymi dowodami. Brak takich bezspornych dowodów uniemożliwiał zaś zastosowanie wobec radnego przepisu art. 383 § 2 KodeksWyb. W badanej sprawie z treści uzasadnienia uchwały nie sposób wywieść, na podstawie jakich przesłanek organ ustalił, że radny od 7.8.2021 r. nie posiadał biernego prawa wyborczego na terenie miasta. W uzasadnieniu wskazano jedynie na okoliczność, że: „w związku ze zmianą miejsca prowadzenia działalności gospodarczej oraz sytuacją osobistą [radny] zmienił miejsce zamieszkania – poza terenem miasta”. Nie odniesiono się w żaden sposób do znajdujących się w aktach protokołów zeznań świadków, na których to – jak należy wnioskować z całokształtu akt sprawy – w głównej mierze oparł się organ, podejmując zaskarżoną uchwałę. W aktach brak jest również informacji faktycznie potwierdzającej zmianę adresu prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej (np. aktualnego odpisu z CEIDG). Nadto w uzasadnieniu nie zawarto też wyjaśnień radnego, gdyż głosowanie nad uchwałą przeprowadzono w trakcie przebywania radnego na zwolnieniu lekarskim, o czym organ był wcześniej informowany zarówno przez samego radnego, jak i przez przewodniczącego Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, który wnioskował o przesunięcie terminu omówienia i zaopiniowania projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego do czasu zakończenia trwania jego zwolnienia lekarskiego. W aktach sprawy brak jest również odniesienia do kwestii związanej z figurowanie radnego, bądź też nie, w rejestrze wyborców gminy, tworzonego w oparciu o dane dotyczące ewidencji ludności. Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 18 § 3 KodeksWyb można być ujętym tylko w jednym rejestrze wyborców, a nadto rejestr wyborców potwierdza prawo wybierania oraz prawo wybieralności (art. 18 § 5 KodeksWyb). Komentarz Z uzasadnienia omawianego wyroku wynika, że uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinna być należycie uzasadniona, powinno z niej wynikać, jakie argumenty zostały przez organ wzięte pod uwagę, jakim dowodom organ dał wiarę, którym i dlaczego wiarygodności odmówił. Szerokie i wyczerpujące uzasadnienie uchwały powinno z jednej strony pozwolić sądowi na odtworzenie toku rozumowania organu, z drugiej zaś – umożliwiać radnemu podjęcie polemiki i realizację gwarancji procesowych, które daje możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. W szczególności uzasadnienie to winno również zawierać ocenę złożonych przez radnego wyjaśnień. Ponadto w wyroku podkreślono kompetencje i obowiązek rady gminy do przeprowadzenia stosownego postępowania, w toku którego ma dojść do ustalenia przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok NSA z 13.6.2023 r., III OSK 2348/22
Uchwała w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego powinna być należycie uzasadniona, zawierając szerokie i wyczerpujące uzasadnienie, które pozwoli na zaskarżenie jej do sądu administracyjnego. Wyrok NSA z 13.6.2023 r., III OSK 2348/22, podkreślił kompetencje rady gminy w przeprowadzeniu stosownego postępowania.