Opatrzenie dokumentu w postaci elektronicznej kwalifikowanym podpisem elektronicznym
Opatrzenie dokumentu w postaci elektronicznej kwalifikowanym podpisem elektronicznym ma kluczowe znaczenie dla zachowania prawidłowej formy oferty. Publikacja analizuje istotę sporządzenia oferty w postaci elektronicznej oraz konsekwencje związane z nieprawidłowym złożeniem dokumentu. Omawia również stanowisko KIO oraz definicję dokumentu elektronicznego zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Tematyka: opatrzenie dokumentu, elektroniczny podpis, forma elektroniczna, oferta, Krajowa Izba Odwoławcza, wyrok, dokument elektroniczny, rozporządzenie
Opatrzenie dokumentu w postaci elektronicznej kwalifikowanym podpisem elektronicznym ma kluczowe znaczenie dla zachowania prawidłowej formy oferty. Publikacja analizuje istotę sporządzenia oferty w postaci elektronicznej oraz konsekwencje związane z nieprawidłowym złożeniem dokumentu. Omawia również stanowisko KIO oraz definicję dokumentu elektronicznego zgodnie z obowiązującymi przepisami.
„Dla zachowania prawidłowej formy oferty nie wystarcza opatrzenie dokumentu w postaci elektronicznej kwalifikowanym podpisem elektronicznym. (…) istotne jest, aby oferta została sporządzona w postaci elektronicznej. Słowo sporządzenie niewątpliwie należy odróżnić od słowa złożenie. (…) pojęcie sporządzenie należy utożsamiać z wytworzeniem, powstaniem oświadczenia. Istotna jest zatem także pierwotna postać oferty.” Stan faktyczny Podstawą wydania wyroku było złożenie odwołania przed odwołującego wobec czynności odrzucenia oferty przez zamawiającego, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29.1.2000 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1986 ze zm., dalej jako: ZamPublU). Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie powyższego przepisu w związku z przyjęciem, że oferta nie została złożona w postaci elektronicznej z kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a tym samym jej treść jest niezgodna z ustawą. Wykonawca-odwołujący zeskanował papierowy formularz oferty wraz z własnoręcznym podpisem, następnie utworzył plik w formacie PDF i podpisał kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Oferta została następnie przesłana zamawiającemu za pośrednictwem platformy zakupowej. Zamawiający przyjął, że oferta odwołującego została złożona w sposób nieprawidłowy, gdyż dokument zamieszczony na platformie stanowi kopię oryginalnej oferty w formie pisemnej, poświadczoną za zgodność z oryginałem w formie elektronicznej. Powyższe stanowisko zamawiającego zostało zakwestionowane w odwołaniu, w którym odwołujący argumentował, że oferta złożona przez niego spełnia wszelkie wymagania formalne, w tym również te dotyczące formy i sposobu jej złożenia, ze względu na to, iż oferta złożona została elektronicznie, za pomocą platformy w formacie PDF oraz została opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Tym samym według odwołującego wszystkie warunki wymagane przez ustawę zostały spełnione. Stanowisko KIO Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z 4.1.2019 r. (KIO 2611/18) orzekła, że przekazanie skanu oferty sporządzonej i podpisanej w formie tradycyjnej nie może zostać uznane za spełniające wymóg złożenia oferty w formie elektronicznej. Tym samym złożona oferta podlega odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ZamPublU jako niezgodna z ustawą. Krajowa Izba Odwoławcza odwołała się do przepisów Prawa zamówień publicznych dotyczących komunikacji między zamawiającym a wykonawcą. Zgodnie z art. 10a ust. 5 ZamPublU oferty, wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 25a, w tym jednolity europejski dokument zamówienia, sporządza się, pod rygorem nieważności, w postaci elektronicznej i opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Krajowa Izba Odwoławcza podkreśliła, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że istotne jest, aby oferta została "sporządzona" w postaci elektronicznej. Słowo "sporządzenie" niewątpliwie należy odróżnić od słowa "złożenie". Zdaniem KIO pojęcie "sporządzenie" należy utożsamiać z wytworzeniem, powstaniem oświadczenia. Istotna jest zatem także pierwotna postać oferty. Krajowa Izba Odwoławcza uzasadniając swoje stanowisko odwołała się także do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 27.6. 2017 r. w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz udostępniania i przechowywania dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1320, dalej jako: rozporządzenie). W tym akcie prawnym ustawodawca także odwołał się do "sporządzenia". Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli oryginał dokumentu lub oświadczenia, o których mowa w art. 25 ust. 1 ZamPublU, lub inne dokumenty lub oświadczenia składane w postępowaniu o udzielenie zamówienia nie zostały sporządzone w postaci dokumentu elektronicznego, wykonawca może sporządzić i przekazać elektroniczną kopię posiadanego dokumentu lub oświadczenia. W świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej w przypadku opatrzenia elektronicznej kopii dokumentu lub oświadczenia kwalifikowanym podpisem elektronicznym jest to równoznaczne z poświadczeniem elektronicznej kopii dokumentu lub oświadczenia za zgodność z oryginałem. W związki z powyższym KIO uznała, że oferta sporządzona przez odwołującego nie spełnia wymogu formy elektronicznej i tym samym jest niezgodna z ustawą. Krajowa Izba Odwoławcza przyjęła, że złożono elektroniczną kopię oferty, a nie jej oryginał. Oferta wykonawcy powinna być sporządzona zgodnie z przepisami ustawy – Prawo zamówień publicznych. Artykuł 10 ust. 5 ZamPublU stanowi, że oferty sporządza się, pod rygorem nieważności, w postaci elektronicznej i opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Po pierwsze oferta musi zostać sporządzona w postaci elektronicznej. Po drugie – opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zdaniem KIO sporządzenie dokumentu w postaci elektronicznej jest jednoznaczne z jego wytworzeniem. Tym samym należy wyróżnić sporządzenie oferty oraz jej złożenie. W doktrynie podkreśla się odmienność formy elektronicznej od pisemnej. W stanie faktycznym sprawy sporządzony przez odwołującego oryginał oferty ma postać formy pisemnej, a skan oferty należy uznać za jej elektroniczną kopię. Dla zachowania elektronicznej formy czynności prawnej wystarcza złożenie oświadczenia woli w postaci elektronicznej i opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Definicja dokumentu elektronicznego została sformułowana w art. 3 pkt 35 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 910/2014 z 23.7.2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylające dyrektywę 1999/93/V/E (Dz. Urz. UE. L. Nr 257 z 2014 r., s. 73). Za dokument elektroniczny należy uznać każdą treść przechowywaną w postaci elektronicznej, w szczególności tekst lub nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne. W artykule 3 pkt 2 ustawy z 17.2.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 570 ze zm.) dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. Poza tym w w rozporządzeniu w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej zdefiniowana została kopia dokumentu. Podpisanie podpisem kwalifikowanym zdigitalizowanego obrazu oferty pisemnej przez wykonawcę nie stanowi kopii. Tym samym nie można przyjąć, że oferta wykonawcy podlega odrzuceniu. Zgodnie z najnowszym orzecznictwem KIO oferta, która została sporządzona pisemnie, a następnie zeskanowana i podpisana elektronicznie została złożona prawidłowo (zob. wyr. z 5.2.2019 r., KIO 119/09). Jak wynika z najnowszego orzecznictwa KIO nie można przypisywać nieważności czynności prawnej złożenia oferty, a więc oświadczenia woli, na podstawie badania sposobu wprowadzania danych, czyli sposobu sporządzenia oferty, która została zakończona wtedy, kiedy dokument z formy papierowej został przeformatowany na wersję elektroniczną. Podpisanie przez wykonawcę pliku kwalifikowanym podpisem elektronicznym powoduje, że w tym momencie czynność sporządzania została zakończona, a jego oferta w pliku PDF jest w formie elektronicznej. Wyrok z 4.1.2019 r., KIO 2611/18
Krajowa Izba Odwoławcza wskazała, że złożenie elektronicznej kopii oferty nie spełnia wymogu formy elektronicznej. Ostatecznie oferta musi być sporządzona elektronicznie i opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Orzecznictwo KIO podkreśla różnicę między sporządzeniem a złożeniem oferty w kontekście formy elektronicznej.