Obligatoryjne elementy oferty
Nieokreślenie precyzyjne kosztów pracy w ofercie złożonej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego powoduje wykluczenie tej oferty bez możliwości skorzystania z procedury usuwania braków. Gmina Montelanico wszczęła otwarte postępowanie przetargowe, w którym obowiązek wskazania kosztów pracy nie został uwzględniony. Mimo to, Gea Srl otrzymała zamówienie publiczne, co spowodowało skargę ze strony Lavorgna Srl.
Tematyka: koszty pracy, postępowanie przetargowe, zamówienia publiczne, zasady prawne, wykluczenie oferty
Nieokreślenie precyzyjne kosztów pracy w ofercie złożonej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego powoduje wykluczenie tej oferty bez możliwości skorzystania z procedury usuwania braków. Gmina Montelanico wszczęła otwarte postępowanie przetargowe, w którym obowiązek wskazania kosztów pracy nie został uwzględniony. Mimo to, Gea Srl otrzymała zamówienie publiczne, co spowodowało skargę ze strony Lavorgna Srl.
Nieokreślenie precyzyjne kosztów pracy w ofercie złożonej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego powoduje wykluczenie tej oferty bez możliwości skorzystania z procedury usuwania braków. Stan faktyczny W opublikowanym ogłoszeniu gmina Montelanico wszczęła otwarte postępowanie przetargowe, w którym wartość zamówienia przekraczała próg określony w art. 4 dyrektywy 2014/24/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26.2.2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej dyrektywę 2004/18/WE (Dz. Urz. L Nr 94 z 2014 r., s. 65). W ogłoszeniu tym nie zawarto wyraźnej informacji o nałożonym na wykonawców obowiązku wskazania w ofercie gospodarczej kosztów pracy, wskazanych w art. 95 ust. 10 włoskiego Kodeksu Zamówień Publicznych (dalej jako: wKZP). Ofertę złożyło sześciu oferentów, wśród których były Gea Srl i Lavorgna Srl. Po upływie terminu na składanie ofert komisja przetargowa, w ramach procedury usuwania braków oferty określonej w art. 83 ust. 9 wKZP, wezwała niektórych oferentów, w tym Gea, aby wskazali w ofercie koszty pracy. W decyzji gmina Montelanico udzieliła zamówienia publicznego Gea. Lavorgna, zaklasyfikowana na drugim miejscu w wyniku procedury wyboru ofert, wniosła do sądu skargę mającą w szczególności na celu stwierdzenie nieważności tej decyzji, podnosząc, że Gea powinna była zostać wykluczona z postępowania przetargowego, ponieważ nie wskazała w swojej ofercie kosztów pracy. Pytania prejudycjalne Czy zasady pewności prawa, równości traktowania i przejrzystości, przywołane w dyrektywie 2014/24, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym brak oddzielnego wskazania kosztów pracy w ofercie gospodarczej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego powoduje wykluczenie tej oferty bez możliwości skorzystania z procedury usuwania braków, także w sytuacji gdy obowiązek oddzielnego wskazania tych kosztów nie został przewidziany w dokumentacji zamówienia? Stanowisko TS Zgodnie z jednolitym orzecznictwem TS, z jednej strony, zasada równego traktowania wymaga, aby wszyscy oferenci mieli takie same szanse przy formułowaniu ofert, z czego wynika wymóg, aby oferty wszystkich oferentów były poddane tym samym warunkom. Z drugiej strony, obowiązek przejrzystości, który wprost wynika z tej zasady, ma na celu wyeliminowanie ryzyka faworyzowania i arbitralnego traktowania ze strony instytucji zamawiającej. Obowiązek ten obejmuje wymóg, aby wszystkie warunki i zasady postępowania w sprawie udzielenia zamówienia były określone w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, tak by, po pierwsze, umożliwić wszystkim rozsądnie poinformowanym i wykazującym zwykłą staranność oferentom zrozumienie ich dokładnego zakresu i dokonanie ich wykładni w taki sam sposób, a po wtóre, by umożliwić instytucji zamawiającej rzeczywistą weryfikację, czy oferty złożone przez oferentów odpowiadają kryteriom wyznaczonym dla danego zamówienia (wyrok Pizzo, C-27/15, pkt 36). Wobec powyższego TS uznał, że zasadę równego traktowania i obowiązek przejrzystości należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie wykluczeniu wykonawcy z przetargu publicznego wskutek niedopełnienia przez niego obowiązku, który nie wynika wyraźnie z dokumentacji przetargowej lub obowiązującej krajowej ustawy, lecz z wykładni tej ustawy i tej dokumentacji, a także z mechanizmu uzupełniania przez krajowe organy administracji lub sądownictwa administracyjnego występujących w tej dokumentacji luk (wyrok: Pizzo, pkt 51; postanowienie Spinosa Costruzioni Generali i Melfi, C-162/16, pkt 32). Natomiast powyższe zasady, zdaniem TS, nie mogą, co do zasady, stać na przeszkodzie wykluczeniu wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wskutek niedopełnienia przez niego obowiązku wyraźnie nałożonego w dokumentacji przetargowej lub w obowiązujących przepisach prawa krajowego pod rygorem wykluczenia. Co więcej, zgodnie z orzecznictwem TS, w przypadku gdy obowiązki zostały jasno nałożone w dokumentacji przetargowej, pod rygorem wykluczenia, instytucja zamawiająca nie może dopuścić jakiegokolwiek uzupełnienia braków w dopełnieniu tych obowiązków (wyroki: Cartiera dell’Adda, C-42/13, pkt 46, 48; Pizzo, pkt 49; Ciclat, C-199/15, pkt 30). Zgodnie z zasadą proporcjonalności, która stanowi ogólną zasadę prawa UE, uregulowanie krajowe dotyczące procedur zamówień publicznych mające na celu zagwarantowanie równego traktowania oferentów nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego celu (wyrok Lloyd’s of London, C-144/17, pkt 32). W rozpatrywanej sprawie obowiązek oddzielnego wskazania w ofercie kosztów pracy, pod rygorem wykluczenia, wynika z art. 95 ust. 10 w zw. z art. 83 ust. 9 wKZP, obowiązującego w momencie publikacji rozpatrywanego w postępowaniu głównym ogłoszenia o zamówieniu. Na podstawie art. 56 ust. 3 dyrektywy 2014/24 włoski ustawodawca postanowił w art. 83 ust. 9 wKZP wykluczyć możliwość zastosowania procedury usuwania braków w odniesieniu w szczególności do przypadku, w którym brakujące informacje dotyczą kosztów pracy. Rozpatrywane ogłoszenie o zamówieniu nie zawierało wyraźnej informacji o spoczywającym na potencjalnych oferentach obowiązku, przewidzianego w art. 95 ust. 10 wKZP, wskazania w ofercie gospodarczej kosztów pracy. Jednakże w tym ogłoszeniu wskazano, że „w odniesieniu do tego, co nie zostało wyraźnie przewidziane we wspomnianym ogłoszeniu, w dokumentach przetargowych lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, znajdują zastosowanie przepisy wKZP”. Wobec powyższego TS uznał, że wszyscy rozsądnie poinformowani i wykazujący zwykłą staranność oferenci byli zasadniczo w stanie zapoznać się z odpowiednimi przepisami mającymi zastosowanie do rozpatrywanego w postępowaniu głównym postępowania przetargowego, w tym z obowiązkiem wskazania kosztów pracy. Trybunał stwierdził, że w tych okolicznościach zasady pewności prawa i przejrzystości nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, zgodnie z którymi brak oddzielnego wskazania kosztów pracy powoduje wykluczenie danego oferenta bez możliwości skorzystania z procedury usuwania braków, także w sytuacji gdy ogłoszenie o zamówieniu nie zawierało wyraźnej wzmianki o obowiązku prawnym podania tej informacji. Jednakże udostępniony oferentom spornego przetargu formularz, który powinni byli oni obowiązkowo wykorzystać, nie umożliwiał im fizycznie oddzielnego wskazania kosztów pracy. Ponadto, w specyfikacji istotnych warunków zamówienia dotyczącej tego przetargu wskazano, że oferenci nie mogą przedstawić żadnego dokumentu, którego wyraźnie nie zażądała instytucja zamawiająca. Dlatego Trybunał wskazał, że do sądu odsyłającego należy sprawdzenie, czy rzeczywiście oferenci nie mieli fizycznej możliwości wskazania kosztów pracy zgodnie z art. 95 ust. 10 wKZP i czy, w związku z tym, ta dokumentacja, pomimo wyraźnego odesłania do konkretnych przepisów tego kodeksu, wywoływała dezorientację wśród oferentów. W przypadku gdyby sąd ten uznał, że tak w istocie było, Trybunał stwierdził, że w takiej sytuacji, mając na względzie zasady pewności prawa, przejrzystości i proporcjonalności, instytucja zamawiająca może umożliwić takiemu oferentowi zaradzenie tej sytuacji i spełnienie przewidzianego w przepisach krajowych obowiązku w terminie wyznaczonym przez instytucję zamawiającą (wyrok Pizzo, C-27/15, pkt 51; postanowienie Spinosa Costruzioni Generali i Melfi, pkt 32). Reasumując TS orzekł, że zasady pewności prawa, równego traktowania i przejrzystości, o których mowa w dyrektywie 2014/24, należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, zgodnie z którym brak oddzielnego wskazania kosztów pracy w ofercie gospodarczej złożonej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego powoduje wykluczenie tej oferty bez możliwości skorzystania z procedury usuwania braków, także w sytuacji gdy obowiązek oddzielnego wskazania tych kosztów nie został przewidziany w dokumentacji przetargowej, o ile taki warunek i taka możliwość wyłączenia zostały w sposób jasny przewidziane w przepisach krajowych dotyczących zamówień publicznych, do których zawarto tam wyraźne odesłanie. Jeżeli jednak postanowienia ogłoszenia o zamówieniu nie umożliwiają oferentom wskazania tych kosztów w swoich ofertach gospodarczych, zasady przejrzystości i proporcjonalności należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie temu, aby umożliwić wykonawcom zaradzenie tej sytuacji i spełnienie przewidzianego w przepisach krajowych obowiązku w terminie wyznaczonym przez instytucję zamawiającą. Z przedstawionego wyroku wynika, że zgodne z zasadami pewności prawa i przejrzystości są regulacje państwa członkowskiego, na podstawie których brak oddzielnego wskazania kosztów pracy w ofercie powoduje wykluczenie danego oferenta, bez możliwości skorzystania przez niego z procedury usuwania braków. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że obejmuje to również sytuację gdy ogłoszenie o zamówieniu nie zawierało wyraźnej wzmianki o obowiązku prawnym podania tej informacji, ale odwoływało się w sprawach nieuregulowanych do przepisów ustawy krajowej, w której transponowano dyrektywę 2004/18. Jednakże zdaniem TS wobec powyższego stanowiska należy uczynić wyjątek w przypadku, gdy niedopełnienia przez oferenta obowiązku, który nie wynika wyraźnie z dokumentacji przetargowej lub obowiązującej ustawy, jeżeli nie miał on możliwość przedstawienia tych danych, np. z powodu braku odpowiedniego formularza. Wyrok TS z 2.5.2019 r., Lavorgna, C-309/18
Zasady pewności prawa, równego traktowania i przejrzystości, zgodnie z TS, nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które nakłada obowiązek wskazania kosztów pracy w ofercie. Brak tego wskazania może skutkować wykluczeniem oferenta z postępowania przetargowego.