Odpowiedzialność państwa członkowskiego w przypadku naruszenia unijnego prawa przez sądy krajowe
Państwo członkowskie ponosi odpowiedzialność za szkody spowodowane orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, które narusza unijne prawo zgodnie z przesłankami określonymi przez Trybunał. Sprawa dotyczyła kwestii związanej z wymogami ekonomicznymi i finansowymi w ogłoszeniach o zamówieniach publicznych, a decyzje sądowe analizowały możliwość naprawienia szkody wyrządzonej stronie przez sąd krajowy. Trybunał wskazał na istotę naruszenia prawa unijnego oraz konieczność uwzględnienia przesłanek odpowiedzialności państwa członkowskiego.
Tematyka: odpowiedzialność państwa członkowskiego, naruszenie unijnego prawa, sąd krajowy, Trybunał Sprawiedliwości, zamówienia publiczne, odszkodowanie, interpretacja prawa, zasada równoważności, zasada skuteczności
Państwo członkowskie ponosi odpowiedzialność za szkody spowodowane orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, które narusza unijne prawo zgodnie z przesłankami określonymi przez Trybunał. Sprawa dotyczyła kwestii związanej z wymogami ekonomicznymi i finansowymi w ogłoszeniach o zamówieniach publicznych, a decyzje sądowe analizowały możliwość naprawienia szkody wyrządzonej stronie przez sąd krajowy. Trybunał wskazał na istotę naruszenia prawa unijnego oraz konieczność uwzględnienia przesłanek odpowiedzialności państwa członkowskiego.
Państwo członkowskie ponosi odpowiedzialność za szkody spowodowane orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, które narusza unijne prawo, jeżeli zostały spełnione szczegółowe przesłanki określone przez Trybunał. Stan faktyczny Węgierska instytucja zamawiająca opublikowała w Dzienniku Urzędowym UE ogłoszenie o zamówieniu na roboty budowlane w porcie handlowym Györ-Gönyü. Punkt III.2.2 tego ogłoszenia stanowił, „że kandydat lub podwykonawca […], który wykazał więcej niż jeden raz ujemny bilans w ciągu trzech ostatnich lat, nie spełnia warunków zdolności”. Spółka HS, która nie spełniał tego kryterium, zakwestionował jego zgodność z prawem przed węgierską komisją arbitrażową podnosząc, że kryterium to jest dyskryminujące. Komisja nie stwierdziła, że to kryterium było niezgodne z prawem. HS wniosła skargę na tę decyzję do sądu w Budapeszcie. W wyniku postępowania sąd zwrócił się do TS z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. W wyroku Édukövízig i Hochtief Solutions Construction (C-218/11) TS orzekł, że instytucja zamawiająca ma prawo nakładać minimalne wymogi dotyczące sytuacji ekonomicznej i finansowej, posługując się jednym lub kilkoma konkretnymi elementami bilansu, pod warunkiem że są one obiektywnie odpowiednie do tego, aby dostarczyć informacji na temat zdolności do wykonania zamówienia przez wykonawcę, a ustanowiony w ten sposób próg musi być dostosowany do wagi danego zamówienia tzn., że obiektywnie stanowi pozytywne wskazanie istnienia bazy ekonomicznej i finansowej wystarczającej do wykonania tego zamówienia, lecz nie wykracza poza to, co jest racjonalnie w tym celu niezbędne. Trybunał uznał, że zasadniczo nie można odmówić możliwości nakładania minimalnych wymogów dotyczących sytuacji ekonomicznej i finansowej z tego tylko powodu, że dotyczą one elementu bilansu, co do którego mogą istnieć rozbieżności między ustawodawstwami różnych państw członkowskich. Sąd w Budapeszcie uwzględniając ten wyrok TS, orzekł, że kryterium zastosowane przez instytucję zamawiającą do oceny sytuacji ekonomicznej i finansowej nie było dyskryminujące. Również sądy rozpatrujący tę sprawę w kolejnych instancjach utrzymały w mocy to postanowienie. Wówczas HS wniosła powództwo o naprawienie szkody wyrządzonej mu przez sąd w Budapeszcie w związku z wykonywaniem jego kompetencji sądowniczych. Pytania prejudycjalne - Czy unijne zasady dotyczące odpowiedzialności państwa członkowskiego powinny być interpretowane w ten sposób, po pierwsze, że odpowiedzialność danego państwa należy oceniać na podstawie prawa krajowego, po drugie, że zasada powagi rzeczy osądzonej wyklucza możliwość ustalenia powstania odpowiedzialności państwa, po trzecie, że występuje wystarczająco istotne naruszenie unijnego prawa, jeżeli sąd orzekający w ostatniej instancji odmówi przedłożenia TS pytania dotyczącego wykładni prawa UE, które zostało podniesione przed tym sądem, a po czwarte, że stoją one na przeszkodzie normie prawa krajowego, która wyłącza spośród szkód, które mogą być przedmiotem odszkodowania, koszty poniesione przez stronę z racji rozpatrywanego orzeczenia sądowego? - Czy unijne prawo należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ono na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowania państwa członkowskiego, które nie dopuszcza rewizji wyroku mającego powagę rzeczy osądzonej wydanego przez sąd tego państwa, który orzekł w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności decyzji instytucji zamawiającej, bez rozpatrzenia kwestii, której zbadanie przewidywał wcześniejszy wyrok TS, wydany w odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony w ramach postępowania w przedmiocie tej skargi o stwierdzenie nieważności? Stanowisko TS Reguły odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom Z orzecznictwa TS wynika, że w odniesieniu do przesłanek powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszenia unijnego prawa Unii, poszkodowane jednostki mają prawo do odszkodowania, jeśli spełnione są trzy przesłanki, a mianowicie: naruszony unijny przepis przyznaje prawa jednostkom, naruszenie jest wystarczająco istotne oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą poniesioną przez te jednostki (wyrok Brasserie du pêcheur i Factortame, C-46/93 i C-48/93, pkt 51). Trybunał przypomniał, że te trzy przesłanki są niezbędne i wystarczające do powstania po stronie jednostek prawa do odszkodowania, co nie wyklucza możliwości pociągnięcia państwa członkowskiego do odpowiedzialności na mniej restrykcyjnych zasadach na podstawie prawa krajowego (wyrok Köbler, C-224/01, pkt 57). Z orzecznictwa Trybunału wywnioskować można, że zasada powagi rzeczy osądzonej nie stoi na przeszkodzie uznaniu zasady odpowiedzialności państwa członkowskiego z tytułu orzeczenia sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, które narusza unijny przepis. Zgodnie z orzecznictwem TS odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody spowodowane orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, które narusza unijny przepis, może powstać jedynie w wyjątkowym przypadku, gdy sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji naruszy w sposób oczywisty mające zastosowanie prawo (wyrok Traghetti del Mediterraneo, C-173/03, pkt 32, 42). W odniesieniu do niniejszego sporu TS wskazał, że to sąd odsyłający powinien ocenić, przy uwzględnieniu wszystkich elementów charakteryzujących rozpatrywaną w postępowaniu głównym sytuację, czy sąd powszechny w Budapeszcie w postanowieniu z 18.11.2015 r. dopuścił się wystarczająco istotnego naruszenia unijnego prawa, w sposób oczywisty je naruszając, w tym zwłaszcza wyrok Édukövízig i Hochtief Construction. Trybunał podkreślił, że jeżeli spełnione są analizowane przesłanki, to naprawienie przez państwo członkowskie konsekwencji wyrządzonej szkody powinno nastąpić zgodnie z krajowym prawem odszkodowawczym. Przy czym warunki ustalone w prawie krajowym w odniesieniu do naprawienia szkody nie mogą być mniej korzystne niż warunki dotyczące podobnych krajowych środków prawnych (zasada równoważności) ani nie mogą być tak skonstruowane, aby w praktyce uniemożliwiały lub nadmiernie utrudniały uzyskanie naprawienia szkody (zasada skuteczności) (wyrok Tomášová, C-168/15, pkt 38). Trybunał orzekł, że odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody spowodowane orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, które narusza przepis prawa Unii, podlega przesłankom określonym przez Trybunał, w szczególności w pkt 51 wyroku Köbler, co nie wyklucza możliwości powstania odpowiedzialności państwa na podstawie mniej restrykcyjnych przesłanek na gruncie prawa krajowego. Odpowiedzialności tej nie jest wyłącza, iż to orzeczenie ma powagę rzeczy osądzonej. W ramach stosowania zasad tej odpowiedzialności sąd krajowy, do którego wniesiono o naprawienie szkody, powinien ocenić, biorąc pod uwagę wszelkie czynniki charakteryzujące rozpatrywaną sytuację, czy sąd krajowy orzekający w ostatniej instancji dopuścił się wystarczająco istotnego naruszenia unijnego prawa, w sposób oczywisty naruszając mające zastosowanie unijne prawo, w tym właściwe orzecznictwo TS. Natomiast unijne prawo stoi na przeszkodzie obowiązywaniu przepisu prawa krajowego, który w takiej sytuacji wyłącza w sposób ogólny z zakresu podlegającej naprawieniu szkody koszty poniesione przez stronę na skutek tego orzeczenia sądu krajowego. Nieuwzględnie wyroku TS przez sąd krajowy Trybunał wskazał, że na państwa członkowskie nałożono obowiązek przyjęcia środków niezbędnych do zapewnienia, aby decyzje podejmowane przez instytucje zamawiające w ramach postępowań z zakresu zamówień publicznych, których dotyczą te dyrektywy, podlegały skutecznemu, a w szczególności możliwie szybkiemu odwołania, ze względu na naruszenie przez te decyzje unijnego prawa w dziedzinie zamówień lub naruszenia krajowych przepisów transponujących to prawo (wyrok Star Storage i in., C-439/14 i C-488/14, pkt 39). Trybunał orzekł, że unijne prawo – a zwłaszcza dyrektywę 89/665 i dyrektywę 92/13, a także zasady równoważności i skuteczności – należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ono na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowania państwa członkowskiego, które nie dopuszcza zmiany mającego powagę rzeczy osądzonej wyroku sądu tego państwa członkowskiego, który orzekł w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności aktu instytucji zamawiającej, bez rozpatrzenia kwestii, której zbadanie przewidywał wcześniejszy wyrok TS, wydany w odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony w ramach postępowania w przedmiocie tej skargi o stwierdzenie nieważności. Jednakże jeśli krajowe normy obejmują możliwość dokonania przez sąd krajowy zmiany orzeczenia mającego powagę rzeczy osądzonej, aby doprowadzić do zgodności sytuacji stworzonej wskutek tego wyroku z wcześniejszym prawomocnym krajowym orzeczeniem sądowym, które było już znane sądowi, który wydał ten wyrok, jak również stronom w postępowaniu, w którym on zapadł, wówczas rozwiązanie to, zgodnie z zasadami równoważności i skuteczności, stosowane na takich samych warunkach, musi przeważyć, aby doprowadzić do zgodności sytuacji z unijnym prawem w wykładni nadanej wcześniejszym wyrokiem Trybunału. Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie odnosił się do prawomocnego orzeczenia sądu krajowego, które zostało wydane bez uwzględnienia przez ten sąd wcześniejszego wyroku TS. Z jednej strony Trybunał przyznał, że unijne prawo nie wymaga, aby w celu uwzględnienia wykładni odpowiedniego przepisu tego prawa przyjętej przez Trybunał sąd krajowy był, co do zasady, zobowiązany do zmiany swojego orzeczenia mającego powagę rzeczy osądzonej, ale z drugiej strony TS stwierdził, że gdy prawo krajowe obejmuje możliwość, z zachowaniem pewnych warunków, dokonania przez sąd krajowy zmiany orzeczenia mającego powagę rzeczy osądzonej w celu doprowadzenia do sytuacji zgodnej z tym prawem, to wówczas, zgodnie z zasadami równoważności i skuteczności, należy je stosować na takich samych warunkach, w celu przewrócenia tej sytuacji do stanu zgodnego z unijnymi uregulowaniami. Wyrok TS z 29.7.2019 r., Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C-620/17
Trybunał wskazał, że odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody spowodowane orzeczeniem sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji, naruszającym unijne prawo, podlega szczególnym przesłankom. Decyzje sądów krajowych muszą uwzględniać wyroki TS oraz zapewnić zgodność z unijnymi uregulowaniami. Nieuwzględnie wyroku TS przez sąd krajowy może prowadzić do dalszych konsekwencji prawnych.