Krajowa federacja sportowa jako podmioty prawa publicznego

Krajowa federacja piłki nożnej zaspokajająca potrzeby w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego podlega regulacjom prawa zamówień publicznych. Federacja, mimo bycia stowarzyszeniem z samofinansowaniem, może być traktowana jako podmiot prawa publicznego. Trybunał Europejski analizował kryteria określające podmiot prawa publicznego w kontekście federacji sportowych.
Tematyka: podmiot prawa publicznego, federacja sportowa, zamówienia publiczne, Trybunał Europejski, kryteria, kontrola, organ administracji publicznej
Krajowa federacja piłki nożnej zaspokajająca potrzeby w interesie ogólnym, które nie mają charakteru
przemysłowego ani handlowego podlega regulacjom prawa zamówień publicznych. Nawet jeśli ta federacja
została utworzona w formie stowarzyszenia oraz posiada zdolność samofinansowania. Musi ona jednak
w takim przypadku podlegać kontroli organu administracji publicznej, zwłaszcza w zakresie zamówień
publicznych.
Stan faktyczny
D. została zaproszona do udziału w postępowaniu w trybie zapytania o ocenę zorganizowanym przez włoską
federacją piłki nożnej (dalej jako: FIGC) w celu udzielenia zamówienia na usługi transportu sprzętu. W wyniku tego
postępowania zamówienie zostało udzielone C., wówczas D. zaskarżyła do sądu zasady przeprowadzenia tego
postępowania, twierdząc, że FIGC należy uznać za podmiot prawa publicznego w rozumieniu włoskiego prawa.
Stanowisko TS
Pojęcie „podmiot prawa publicznego”
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a)–c) dyrektywy 2014/24 (Dz.Urz. UE L z 2014 Nr 94, s. 65) „podmiotem prawa
publicznego” jest każdy podmiot, który, po pierwsze, został ustanowiony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb
w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego; po drugie, posiada osobowość
prawną; i po trzecie, jest finansowany w przeważającej części przez państwo, jednostki samorządu terytorialnego lub
inne podmioty prawa publicznego; albo taki, którego zarząd podlega nadzorowi ze strony tych podmiotów; albo taki,
w którym ponad połowa członków organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego została wyznaczona
przez państwo, jednostki samorządu terytorialnego lub inne podmioty prawa publicznego. Trybunał podkreślił, że trzy
przesłanki znajdujące się w art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a)-c) dyrektywy 2014/24 muszą być spełnione łącznie, a trzy
kryteria wymienione w trzeciej przesłance mają charakter alternatywny (wyrok TS z 12.9.2013 r., IVD, C-526/11,
EU:C:2013:543, pkt 20).
Trybunał orzekł, że art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) dyrektywy 2014/24 należy interpretować w ten sposób, iż można
uznać, że podmiot, któremu powierzono zadania publiczne zdefiniowane w sposób wyczerpujący przez
prawo krajowe, został utworzony w szczególnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie
mają charakteru przemysłowego ani handlowego w rozumieniu tego przepisu, nawet jeśli został on
utworzony nie w formie organu administracji publicznej, lecz w formie stowarzyszenia objętego prawem
prywatnym, a niektóre rodzaje jego działalności, w stosunku do których posiada on zdolność
samofinansowania, nie mają charakteru publicznego.
Nadzór
Trybunał przypomniał, że alternatywne kryteria zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. c) dyrektywy 2014/24 odzwierciedlają
ścisłą zależność danego podmiotu od państwa, regionalnych lub lokalnych organów administracji lub innych
podmiotów prawa publicznego. Odnośnie kryterium dotyczącego kontroli zarządzania, TS stwierdził, że opiera
się ona na stwierdzeniu aktywnej kontroli nad zarządzaniem danym podmiotem, która może spowodować jego
podległość względem publicznych organów, równoważną z podległością, jaka istnieje w przypadku spełnienia
jednego z dwóch alternatywnych kryteriów, co może umożliwiać publicznym organom wywieranie wpływu na decyzje
danego podmiotu w dziedzinie zamówień publicznych (wyrok TS z 27.2.2003 r., Adolf Truley, C-373/00,
EU:C:2003:110, pkt 68, 69, 73). W związku z tym co do zasady kontrola a posteriori nie spełnia tego kryterium,
ponieważ nie pozwala ona publicznym organom na wywieranie wpływu na decyzje danego podmiotu w tej dziedzinie
(wyrok IVD, pkt 29).
W ocenie TS pełniąc zasadniczo funkcję reglamentacyjną i koordynującą, CONI jest instytucją wiodącą, której
celem jest przede wszystkim kierowanie do krajowych federacji sportowych wspólnych reguł sportowych, etycznych
i strukturalnych w sposób zharmonizowany, w porozumieniu z normami międzynarodowymi, w szczególności
w ramach zawodów i przygotowania do igrzysk olimpijskich. Przy czym Trybunał stwierdził, że kontrola CONI nad
tymi federacjami wydaje się zasadniczo ograniczać się do dziedzin prawidłowej organizacji zawodów,
przygotowania olimpijskiego, wyczynowej działalności sportowej i wykorzystania pomocy finansowej, czego
zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego. Z akt sprawy nie wynika, aby CONI miał za zadanie regulować
szczegóły codziennego uprawiania sportu lub ingerować w konkretne zarządzanie krajowymi federacjami sportowymi
oraz stosunki, jakie utrzymują one z podstawowymi strukturami, jakimi są kluby, stowarzyszenia i inne podmioty
publiczne lub prywatne. Taka definicja roli i misji CONI wydaje się znajdować potwierdzenie w jego statucie, zgodnie



z którym krajowe federacje sportowe, będąc jednocześnie zobowiązane do prowadzenia działalności sportowej
i odpowiedniej działalności promocyjnej zgodnie z decyzjami i wytycznymi MKOl i CONI, korzystają pod kontrolą
CONI z niezależności technicznej, organizacyjnej i zarządczej w ramach prawa sportowego. Okazuje się zatem, że
z wyjątkiem dziedzin, w których CONI jest uprawniony do ingerowania i wykonywania kontroli, federacje te korzystają
z szerokiego zakresu autonomii w zakresie ich własnego zarządu i zarządzania poszczególnymi aspektami
dyscypliny sportowej, za którą są odpowiedzialne. Ponadto, te federacje mają pełną autonomię zarządzania.
W ocenie TS, biorąc pod uwagę dużą różnorodność rozwiązań przyjętych w różnych państwach członkowskich,
należy uznać, że administracja publiczna, której zadaniem jest, co do zasady, ustanowienie norm w dziedzinie
sportu, kontrola ich właściwego stosowania i interweniowanie wyłącznie na poziomie organizacji zawodów
i przygotowania olimpijskiego, bez regulowania organizacji i codziennej praktyki poszczególnych dyscyplin
sportowych, nie może być uznana przede wszystkim za organ hierarchiczny zdolny do kontrolowania
zarządzania krajowymi federacjami sportowymi i kierowania tym zarządzaniem, tym bardziej wówczas, gdy
owe federacje korzystają z autonomii zarządzania. W konsekwencji TS wskazał, że do sądu odsyłającego
należy zbadanie, czy poszczególne uprawnienia przysługujące CONI względem FIGC wskazują łącznie na istnienie
podległości powiązanej z możliwością wywierania wpływu. Jednakże Trybunał, orzekając w przedmiocie wniosku
o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, może dostarczyć wskazówek stanowiących pomoc dla sądu
krajowego.
Trybunał orzekł, że drugą część alternatywy przewidzianej w art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. c) dyrektywy 2014/24 należy
interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy krajowa federacja sportowa posiada na mocy prawa
krajowego autonomię w zarządzaniu, zarządzanie tą federacją można uznać za podlegające kontroli organu
administracji publicznej tylko wtedy, gdy z analizy wszystkich uprawnień, jakimi dysponuje ten organ wobec
danej federacji, wynika, że istnieje aktywna kontrola zarządzania, która faktycznie podważa ową autonomię
do tego stopnia, iż umożliwia temu organowi wywieranie wpływu na decyzje federacji w dziedzinie zamówień
publicznych. Okoliczność, że poszczególne krajowe federacje sportowe wywierają wpływ na działalność
danego organu administracji publicznej ze względu na ich większościowy udział w obradach organów
kolegialnych tego organu, ma znaczenie tylko wtedy, gdy można wykazać, że każda z tych federacji
rozpatrywana z osobna jest w stanie wywierać znaczący wpływ na kontrolę publiczną sprawowaną przez ten
organ w stosunku do niej z tym skutkiem, że kontrola ta zostaje zneutralizowana i w ten sposób taka krajowa
federacja sportowa przejmuje nadzór nad swoim zarządem, i to niezależnie od wpływu innych krajowych
federacji sportowych znajdujących się w analogicznej sytuacji.

Komentarz
Definicja podmiotu publicznego zawarta dyrektywie 2014/24 stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii zawarte
w unijnych aktach prawnych i interpretowane wyłącznie przez Trybunał (art. 4 PrZamPubl). W niniejszym wyroku TS
uznał, że federacja sportowa, taka jak włoska federacja piłki nożnej, powinna być traktowana w zakresie zamówień
publicznych jak podmiot prawa publicznego. Na powyższą kwalifikację, zdaniem Trybunału, nie ma wpływu
okoliczność, że ta federacja ma formę prawną stowarzyszenia prawa prywatnego oraz że jej utworzenie nie wynika
z aktu ustanawiającego organ administracji publicznej. Ponadto w ocenie TS powyższego stanowiska nie zmienia
okoliczność, że ta federacja prowadzi, obok działalności w interesie ogólnym, również inną działalność, która stanowi
znaczną część całej jej aktywności i która jest samofinansowana. Trybunał kontynuuje w ten sposób linię orzecznicza
przedstawiona w wyroku w sprawie BFI Holding (C-360/96). Z pkt 55 tego wyroku wynika, że na kwalifikację jako
podmiotu publicznego nie ma wpływu okoliczność, że poza zadaniem mającym na celu zaspokajanie potrzeb
w interesie ogólnym dany podmiot prowadzi inną działalność oraz że zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym
stanowi jedynie stosunkowo mało znaczącą część działalności rzeczywiście prowadzonej przez taki podmiot, o ile
podmiot ten nadal zaspokaja szczególne potrzeby, do zaspokojenia których jest on szczególnie zobowiązany.
Jednakże warunkiem obligatoryjnym uznania danej jednostki organizacyjnej jako podmiotu publicznego jest
podleganie aktywnej kontroli organu administracji publicznej, tak aby ten organ wywierał wpływ na zarządzanie tą
jednostką, zwłaszcza na jej decyzje w dziedzinie udzielania zamówień publicznych. Trybunał w uzasadnianiu
przeprowadził analizę jakie poszczególne uprawnienia przysługujące organowi administracji publicznej sąd krajowy
badający istnienie podległości powiązanej z możliwością wywierania wpływu powinien wziąć pod uwagę podczas
dokonywania takiej oceny.

Wyrok TS z 3.2.2021 r., FIGC i Consorzio Ge.Se.Av., C-155/19,
Wyrok TS z 3.2.2021 r. dotyczył kwestii klasyfikacji włoskiej federacji piłki nożnej jako podmiotu prawa publicznego w kontekście zamówień publicznych. Decyzja Trybunału wskazała na kryteria, jakie należy spełnić, aby federacja sportowa mogła być uznana za podmiot prawa publicznego, podlegający kontroli organu administracji publicznej.