Niezawisłość sędziów wybieranych przez premiera państwa członkowskiego

Tematyka: niezawisłość sędziów, premier, organ opiniodawczy, Trybunał, prawa Unii, proces powoływania sędziów, Malty, skarga obywatelska, art. 19 ust. 1 TUE, art. 47 KPP

Przepisy konstytucji państwa członkowskiego, które przyznają premierowi tego państwa rozstrzygające
uprawnienia w procesie powoływania sędziów, zdaniem Trybunału, nie naruszają prawa Unii. Na posiadanie
przymiotu niezawisłości tak wybranych sędziów ma wpływ okoliczność, że udział w tym procesie bierze
organ, który ma w szczególności za zadanie ocenę kandydatów na stanowisko sędziego oraz przedstawienie
premierowi opinii.
Stan faktyczny
Repubblika (maltańskie stowarzyszenie) wniosła skargę obywatelską, w której domagała się m.in. stwierdzenia, że ze
względu na zmieniony system powoływania sędziów uregulowany w Konstytucji Malty narusza zobowiązania ciążące
na tym państwie w szczególności na mocy art. 19 ust. 1 ak. 2 Traktatu o Unii Europejskiej z 7.2.1992 r. (Dz.U. z 2004
r. Nr 90, poz. 864[30]; dalej: TUE) i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C z 2012 r. Nr
326, s. 391; dalej: KPP). Znowelizowane przepisy Konstytucji przyznają premierowi rozstrzygające uprawnienia
w procesie powoływania sędziów, przewidując jednocześnie udział w tym procesie organu, który ma w szczególności
za zadanie ocenę kandydatów na stanowisko sędziego i przedstawienie premierowi opinii. Repubblika podnosiła, że
dyskrecjonalne uprawnienia premiera w zakresie powoływania sędziów budzą wątpliwości co do ich niezawisłości.
Skuteczna ochrona sądowa
Na podstawie art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE każde państwo członkowskie powinno zapewnić w szczególności, aby
organy należące – jako „sądy” w rozumieniu prawa Unii – do systemu środków odwoławczych w dziedzinach
objętych prawem Unii i mogące w związku z tym rozstrzygać w tym charakterze o stosowaniu lub wykładni prawa
Unii, odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej [wyrok TSUE z 2.3.2021 r., C-824/18, A.B. i in.
(powołanie sędziów Sądu Najwyższego – odwołanie),
].
TSUE stwierdził, że bezsporne jest, iż maltańscy sędziowie mogą orzekać w kwestiach związanych ze stosowaniem
lub z wykładnią prawa UE oraz że należą oni, jako „sądy” w znaczeniu zdefiniowanym w tym prawie, do maltańskiego
systemu środków odwoławczych „w dziedzinach objętych prawem Unii” w rozumieniu art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE.
W związku z powyższym te sądy powinny spełniać wymogi skutecznej ochrony sądowej [wyrok A.B. i in. (powołanie
sędziów Sądu Najwyższego – odwołanie), pkt 114].
Trybunał orzekł, że art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE należy interpretować w ten sposób, że może on mieć
zastosowanie w sprawie, w której sąd krajowy rozpatruje przewidzianą prawem krajowym skargę o wydanie
orzeczenia w przedmiocie zgodności z prawem Unii przepisów krajowych regulujących procedurę
powoływania sędziów państwa członkowskiego, do którego należy wspomniany sąd. Przy dokonywaniu
wykładni tego postanowienia powinien zostać należycie uwzględniony art. 47 KPP.
Uprawnienie premiera
Trybunał przypomniał, że chociaż organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do ich
kompetencji, to przy jej wykonywaniu te państwa mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających
z prawa UE. Odnosi się to do przepisów krajowych dotyczących powołania sędziów [wyrok A.B. i in. (powołanie
sędziów Sądu Najwyższego – odwołanie), pkt 79].
Trybunał podkreślił, że niezawisłość sędziów państw członkowskich ma fundamentalne znaczenie dla porządku
prawnego Unii z różnych względów (wyrok TSUE z 9.7.2020 r., C-272/19, Land Hessen,
). Otóż ma ona
zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania systemu współpracy sądowej, którego wyraz stanowi
mechanizm odesłania prejudycjalnego przewidziany w art. 267 TFUE, jako że mechanizm ten może zostać
uruchomiony jedynie przez organ, którego zadaniem jest stosowanie prawa UE, spełniający w szczególności
kryterium niezawisłości (wyrok TSUE z 21.1.2020 r., C-274/14, Banco de Santander,
). Ponadto wymóg
niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej
ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, uregulowanego w art. 47 KPP.
Trybunał podkreślił, że art. 47 KPP przyczynia się do poszanowania prawa do skutecznej ochrony sądowej każdego
podmiotu, który dochodzi w danej sytuacji prawa przysługującego mu na podstawie prawa Unii, natomiast art. 19 ust.
1 ak. 2 TUE ma na celu zapewnienie, aby system środków odwoławczych ustanowiony przez każde państwo
członkowskie gwarantował skuteczną ochronę sądową w objętych prawem Unii dziedzinach.
Gwarancje niezawisłości i bezstronności

Zgodnie z jednolitym orzecznictwem TSUE wymagane na podstawie prawa Unii gwarancje niezawisłości
i bezstronności oznaczają, że muszą istnieć zasady, w szczególności co do składu organu, powoływania jego
członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalające wykluczyć,
w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niepodatności tego organu na czynniki
zewnętrzne oraz jego neutralności względem ścierających się przed nimi interesów (wyrok TSUE z 19.9.2006 r.,
C-506/04, Wilson, EU:C:2006:587, pkt 53). Zgodnie z zasadą podziału władz charakteryzującą funkcjonowanie
państwa prawnego konieczne jest zagwarantowanie niezależności sądów względem władzy ustawodawczej
i wykonawczej [wyrok A.B. i in. (powołanie sędziów Sądu Najwyższego – odwołanie), pkt 118]. Trybunał podkreślił, że
istotne jest, aby sędziowie byli chronieni przed ingerencją lub naciskami z zewnątrz, które mogłyby zagrozić ich
niezależności. Powyższe reguły powinny pozwolić w szczególności na wykluczenie nie tylko wszelkiego
bezpośredniego wpływu w postaci zaleceń, ale również bardziej pośrednich form oddziaływania, które mogą
zaważyć na decyzjach danych sędziów [wyrok TSUE z 24.6.2019 r., C-619/18, Komisja/Polska (niezależność Sądu
Najwyższego),
].
W kwestii warunków, w jakich zapadają decyzje dotyczące powołania sędziów, Trybunał wyjaśnił już, że sam fakt, iż
sędziowie ci są powoływani przez premiera państwa członkowskiego nie musi powodować zależności tych sędziów
od tego organu ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu te osoby nie podlegają żadnej
presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków [wyrok TSUE z 2.3.2021 r., C-824/18,
A.B. i in. (powołanie sędziów Sądu Najwyższego – odwołanie),
].
Zdaniem TSUE udział w procesie powoływania sędziów organu, takiego jak komisja ds. powoływania sędziów
ustanowiona w związku z nowelizacją Konstytucji Malty, może co do zasady przyczynić się do większej
obiektywności tego procesu, dzięki ograniczeniu zakresu swobody, jakim dysponuje premier przy wykonywaniu
przyznanych mu w tej materii uprawnień. W ocenie TSUE szereg wskazywanych przez sąd odsyłający zasad może
zagwarantować niezależność komisji ds. powoływania sędziów względem władzy ustawodawczej i wykonawczej.
Trybunał wskazał, że w niniejszej sprawie chociaż premier posiada określone uprawnienia w zakresie powoływania
sędziów, to jednak granice korzystania z tych uprawnień stanowią wymogi doświadczenia zawodowego, które
muszą spełniać kandydaci na stanowiska sędziów, i które są określone w Konstytucji. Ponadto, chociaż premier
może podjąć decyzję o rekomendowaniu prezydentowi republiki kandydata, który nie został zaproponowany przez
komisję ds. powoływania sędziów, to jednak w takiej sytuacji jest on zobowiązany do podania powodów podjęcia tej
decyzji do wiadomości izby reprezentantów oraz, z wyjątkiem mianowania pierwszego sędziego, do wiadomości
publicznej. O ile zaś premier korzysta z tego uprawnienia jedynie w wyjątkowych przypadkach, a przy tym ściśle
i skutecznie przestrzega obowiązku uzasadnienia, zdaniem TSUE, te uprawnienia nie powodują powstania
uzasadnionych wątpliwości co do niezależności wybranych kandydatów. W konsekwencji TSUE uznał, że
rozpatrywane maltańskie przepisy dotyczące powoływania sędziów nie mogą jako takie wywoływać w przekonaniu
jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności powoływanych sędziów na czynniki zewnętrzne,
w szczególności na bezpośrednie lub pośrednie wpływy władzy ustawodawczej i wykonawczej, oraz co do ich
neutralności względem ścierających się przed nimi interesów i prowadzić w ten sposób do braku widocznych oznak
niezawisłości lub bezstronności tych sędziów, co mogłoby podważyć zaufanie, jakie sądownictwo powinno budzić
w jednostkach w demokratycznym społeczeństwie i w państwie prawnym.
Trybunał orzekł, że art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie
przepisom krajowym, które przyznają premierowi danego państwa członkowskiego rozstrzygające
uprawnienia w procesie powoływania sędziów, przewidując jednocześnie udział w tym procesie niezależnego
organu, który ma w szczególności za zadanie ocenę kandydatów na stanowisko sędziego i przedstawienie
premierowi opinii.

Komentarz
Trybunał konsekwentnie prezentuje pogląd, że fundamentem prawidłowego funkcjonowania systemu współpracy
sądowej, a także prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa do rzetelnego procesu sądowego jest
niezawisłość sędziów państw członkowskich. Analizując niniejszą sprawę Trybunał odniósł się do procedury wyboru
sędziów w m.in. świetle art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE. Trybunał opierał się na kryteriach wskazanych w jednej z „polskich”
spraw, a mianowicie wyroku z 19.11.2019 r., C-585/18,
, C‑ 624/18 i C‑ 625/18 (sprawy połączone), A.K. i in.
(niezależność Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego). Z tego wyroku wynika, że w tym zakresie konieczne jest
upewnienie się, iż materialne warunki oraz zasady proceduralne podejmowania decyzji dotyczących powoływania
sędziów są sformułowane w sposób niedopuszczający do powstania w przekonaniu jednostek uzasadnionych
wątpliwości, co do niepodatności danych sędziów na czynniki zewnętrzne oraz ich neutralności względem
ścierających się przed nimi interesów po tym, jak zostaną oni powołani.
Ponadto Trybunał uznał, że udział organu opiniodawczego przy wyborze sędziów, może wzmocnić gwarancje
niezawisłości sędziowskiej. Przy czym taki organ powinien być „wystarczająco niezależny" od władzy ustawodawczej
i wykonawczej.

Wyrok TSUE z 20.4.2021 r., C-896/19, Repubblika,

Trybunał konsekwentnie prezentuje pogląd, że fundamentem prawidłowego funkcjonowania systemu współpracy sądowej, a także prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa do rzetelnego procesu sądowego jest niezawisłość sędziów państw członkowskich. Udział organu opiniodawczego przy wyborze sędziów może wzmocnić gwarancje niezawisłości sędziowskiej, o ile jest 'wystarczająco niezależny' od władzy ustawodawczej i wykonawczej.