Złożenie zeskanowanej papierowej oferty z własnoręcznym podpisem

Złożenie zeskanowanej papierowej oferty z własnoręcznym podpisem, opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, spotkało się z kontrowersjami w kontekście zgodności z Prawem zamówień publicznych. W artykule analizowane są argumenty strony odwołującej oraz stanowisko KIO w tej sprawie.

Tematyka: oferta elektroniczna, podpis elektroniczny, przetarg publiczny, Prawo zamówień publicznych, KIO, wymogi formalne

Złożenie zeskanowanej papierowej oferty z własnoręcznym podpisem, opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, spotkało się z kontrowersjami w kontekście zgodności z Prawem zamówień publicznych. W artykule analizowane są argumenty strony odwołującej oraz stanowisko KIO w tej sprawie.

Złożenie zeskanowanej papierowej oferty z własnoręcznym podpisem, następnie opatrzonej kwalifikowanym
podpisem elektronicznym, oznacza złożenie cyfrowej kopii oferty, a taka podlega odrzuceniu jako niezgodna
z Prawem zamówień publicznych – stwierdziła KIO.




Stan faktyczny
W przetargu nieograniczonym na sukcesywną dostawę komputerów stacjonarnych, komputerów przenośnych
i tabletów odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy z 29.1.2004 r. – Prawo
zamówień publicznych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1986 ze zm., dalej jako: ZamPublU) z uwagi na niezasadne
przyjęcie, że treść jego oferty jest niezgodna z ustawą oraz art. 10a ust. 5 ZamPublU w zw. z art. 78 KC z uwagi na
niezasadne przyjęcie, że oferta nie została złożona w postaci elektronicznej z kwalifikowanym podpisem
elektronicznym. W ocenie zamawiającego oferta wykonawcy nie została złożona prawidłowo, gdyż dokument
zamieszczony na platformie stanowi kopię oryginalnej oferty w formie pisemnej, poświadczoną za zgodność
z oryginałem w formie elektronicznej.
Odwołujący podniósł, że oferta złożona przez niego spełnia wszelkie wymagania formalne, w tym również te
dotyczące formy i sposobu jej złożenia. Skoro elektronicznie, za pomocą platformy złożył ofertę, która w formacie
PDF została podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym to nie ma podstaw do przyjęcia, że oferta została
złożona z naruszeniem przepisów prawa. Tym samym oferta została sporządzona w postaci elektronicznej oraz
opatrzona kwalifikowanym podpiseuserm elektronicznym. Wszystkie warunki wymagane zatem przez ustawę zostały
spełnione. Nie może zmieniać tej oceny fakt, że znajduje się na niej podpis członka zarządu. Niezrozumiałym było dla
niego stanowisko zamawiającego, że oferta jest sprzeczna z przepisami Prawa zamówień publicznych, bo nie została
sporządzona w wymaganej prawem formie.
Stanowisko KIO
Izba uznała, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Spór pomiędzy stronami dotyczył formy, w jakiej została
sporządzona oferta złożona przez odwołującego. Odwołujący utrzymywał, że sporządził swą ofertę w oryginale
w prawidłowej formie elektronicznej. Zamawiający natomiast utrzymywał, że oferta odwołującego została
sporządzona w formie kopii oryginalnej oferty sporządzonej uprzednio w formie pisemnej, która została jedynie
poświadczona elektronicznie za zgodność z oryginałem. Odwołujący złożył zamawiającemu plik zatytułowany „oferta
coar” w formacie PDF. Na skanach formularza ofertowego, cenowego i specyfikacji technicznej znajdował się
zeskanowany podpis własnoręczny prezesa zarządu odwołującego – Z.C. Na skanach pozostałych dokumentów
znajdowała się zeskanowana adnotacja „za zgodność z oryginałem” wraz z zeskanowanym podpisem
własnoręcznym prezesa zarządu odwołującego. Ustalono ponadto, że plik PDF został podpisany elektronicznie przez
Z.C. – prezesa zarządu odwołującego.
Zdaniem KIO zamawiający prawidłowo ocenił, że tak sporządzona i złożona oferta podlegała odrzuceniu na
podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ZamPublU jako sprzeczna z ustawą. Zgodnie ze znajdującym zastosowanie
w sprawie art. 10a ust. 5 ZamPublU, oferty, wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu,
oświadczenie o którym mowa w art. 25a ZamPublU, w tym JEDZ sporządza się, pod rygorem nieważności,
w postaci elektronicznej i opatruje kwalifikowanym podpisem. Podkreślono, że dla zachowania prawidłowej
formy oferty nie wystarcza opatrzenie dokumentu w postaci elektronicznej kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Ustawodawca wyraźnie wskazał także, że istotne jest aby oferta została „sporządzona” w postaci elektronicznej.
Słowo „sporządzenie” niewątpliwie należy odróżnić od słowa „złożenie”. Pojęcie „sporządzenie” należy więc
utożsamiać z wytworzeniem, powstaniem oświadczenia. Istotna jest zatem także pierwotna postać oferty.
Na powyższe rozumienie wskazują także przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 27.6.2017 r. w sprawie
użycia środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz udostępniania
i przechowywania dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1320 ze zm.). Co warte podkreślenia, również
w tym akcie prawnym normodawca akcentuje znamię „sporządzenia”. Wynika z niego, że wersję elektroniczną
dokumentu, który pierwotnie został sporządzony w innej formie niż elektroniczna, normodawca określa mianem
„elektronicznej kopii posiadanego dokumentu”. Powyższej kwalifikacji nie zmienia opatrzenie tak stworzonej



elektronicznej kopii kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Przesądzono bowiem, że taki podpis należy traktować
wyłącznie jako poświadczenie elektronicznej kopii dokumentu za zgodność z oryginałem.
Doprowadziło to KIO do wniosku, że sporządzona przez odwołującego elektroniczna oferta nie była jej oryginałem.
Istniała bowiem w naturze i w posiadaniu odwołującego oryginalna oferta sporządzona w wersji pisemnej i opatrzona
własnoręcznym podpisem prezesa zarządu. Nie można było przy tym utrzymywać, że stworzenie oferty w postaci
papierowej i podpisanie jej własnoręcznym podpisem prezesa zarządu odwołującego było jakimś etapem „tworzenia”
oferty w formie dokumentu elektronicznego. Uszło uwadze odwołującego, że podpisanie podpisem tradycyjnym
(własnoręcznym) nie jest bowiem wymaganym elementem powstawania dokumentu w formie elektronicznej, skoro
musi być on opatrzony podpisem elektronicznym, a nie własnoręcznym.
W trakcie rozprawy odwołujący podniósł, że jedynie w przypadku skanów dokumentów pochodzących od innych
podmiotów opatrzenie ich podpisem elektronicznym wykonawcy należy rozumieć jako poświadczenie kopii
elektronicznej za zgodność z oryginałem. Zdaniem KIO na uwagę zasługiwał fakt, że w ww. regulacjach prawodawca
nakazywał uznawać podpis elektroniczny na sporządzonej kopii elektronicznej za poświadczenie dokumentu za
zgodność, nie uzależniając tej kwalifikacji od tego, czy oryginalny dokument pochodził od wykonawcy, czy innego
podmiotu. Podkreśliła, że w art. 10a ust. 5 ZamPubU przesądzono, że oferty, wnioski o dopuszczenie do udziału
w postępowaniu, oświadczenia z art. 25a, w tym JEDZ muszą być „sporządzone” w postaci elektronicznej. Analiza
tego przepisu prowadzi do wniosku, że dokumenty i oświadczenia wymienione w tym przepisie, a więc i oferta nie
mogą być sporządzone w formie elektronicznej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem. Sporządzenie oferty
w formie sprzecznej z Prawem zamówień publicznych należało uznać za niezgodność oferty z ustawą, o której mowa
w art. 89 ust. 1 pkt 1 ZamPublU, co skutkowało koniecznością jej odrzucenia.
W analizowanej sprawie podzielono także stanowisko prezentowane przez UZP, który na swej stronie zaprezentował
przykładowe zapisy SIWZ dotyczące porozumiewania się zamawiającego z wykonawcami. Wśród tych zapisów
znalazł się m.in. następujący, że „Ofertę/wniosek należy złożyć w oryginale. Zamawiający nie dopuszcza
możliwości    złożenia   skanu     oferty/wniosku    opatrzonej/opatrzonego     kwalifikowanym      podpisem
elektronicznym”.
Przedmiotowy wyrok KIO należy traktować w kategoriach precedensowego. Z uwagi na stosunkowo krótki okres
obowiązywania w zamówieniach publicznych przepisów dotyczących wymogu oferty w postaci elektronicznej,
opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, w orzecznictwie KIO dotychczas nie odnoszono się bowiem do
związanych z tą czynnością aspektów „praktyczno-prawnych”. Mimo pojawiających się głosów krytycznych wobec
przedstawionego stanowiska KIO, nie można go nie zauważać. Powinni na niego zwrócić uwagę głównie
wykonawcy, ale także zamawiający podczas dokonywania oceny prawidłowości złożenia oferty. Niezależnie od tego,
istnieje uzasadniona obawa, że zanim wyrok został wydany w wielu postępowaniach o zamówienie publiczne oferty
były przyjmowane w sposób, który teraz nie uzyskał akceptacji KIO w przedstawionym wyroku. Może to niestety
oznaczać daleko idące (negatywne) konsekwencje przy ocenie prawidłowości już zakończonych postępowań, jeżeli
zostanie utrzymany taki kierunek orzeczniczy.




wyrok z 4.1.2019 r., KIO 2611/18







Wyrok KIO w sprawie oferty elektronicznej z podpisem kwalifikowanym wyznacza nowy precedens, mający istotne konsekwencje dla przetargów publicznych. Konieczność sporządzenia oferty w formie elektronicznej zgodnie z wymogami prawa staje się kluczowym elementem oceny prawidłowości postępowania.