Zeskanowanie pisemnej oferty i podpisanie jej elektronicznie nie stanowi przesłanki jej odrzucenia na podstawie art. 89 ust.1 pkt 1 Prawa zamówień publicznych

Interpretacja pojęcia 'sporządzenia' oferty w postaci elektronicznej w kontekście przepisów prawa zamówień publicznych. Analiza wyroku KIO 119/19 oraz innych orzeczeń. Istotność intencji składającego podpis oraz treści oświadczenia woli. Kwestia zeskanowania oferty i podpisu elektronicznego.

Tematyka: zeskanowanie oferty, podpisanie elektroniczne, art. 89 ust. 1 pkt 1, Prawo zamówień publicznych, KIO 119/19, interpretacja pojęcia 'sporządzenia', forma elektroniczna, intencja wykonawcy

Wąska interpretacja pojęcia „sporządza się” jest zbyt daleko idąca, bowiem sporządzenie może oznaczać
także po prostu wprowadzenie do systemu, niezależnie od sposobu. Istotna jest intencja woli składającego
podpis, treść oświadczenia woli oraz fakt, że zostało ono sporządzone w wymaganej formie, czyli w postaci
elektronicznej podpisanej podpisem kwalifikowanym. Aktualnie ustawodawca w art. 10a ust. 5 ustawy
z 29.1.2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1986 ze zm., dalej jako: ZamPublU)
posługuje się pojęciem „sporządzenia”, a w braku jednoznacznego jego zdefiniowania pomocna przy
określeniu interpretacji tego przepisu może być wykładnia funkcjonalna, polegająca na ustalaniu znaczenia
przepisu w oparciu o przesłanki, które decydują o funkcji danego przepisu.
Stan faktyczny
Zamawiający – PGE Energia Ciepła S.A. z siedzibą w Warszawie prowadziła w trybie przetargu nieograniczonego
postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na usługi utrzymania czystości w obiektach i pomieszczeniach
administracyjnych. W dniu 25.1.2019 r. Impel Facility Services Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu wniósł odwołanie
zarzucając zamawiającemu naruszenie m.in. art. 10a ust. 5 ZamPublU w zw. z art. 78 KC przez niezasadne
przyjęcie, że oferty wybranego wykonawcy zostały złożone w postaci elektronicznej z kwalifikowanym podpisem
elektronicznym oraz art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 78 KC przez zaniechanie ich zastosowania i nieodrzucenie oferty
wybranego wykonawcy, mimo że oferta wybranego wykonawcy jest nieważna i niezgodna z przepisami Prawa
zamówień publicznych, ponieważ została złożona bez zachowania postaci elektronicznej opatrzonej bezpiecznym
podpisem elektronicznym.
Stanowisko KIO
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła m.in., że oferta w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego, zgodnie
z postanowieniami SIWZ, powinna być sporządzona w języku polskim, z zachowaniem formy elektronicznej pod
rygorem nieważności. Wykonawca Amlux Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie złożyła ofertę w formie pliku w formacie
PDF, który został opatrzony podpisem elektronicznym. Na ww. plik składały się zeskanowane dokumenty opatrzone
własnoręcznym podpisem przedstawiciela wykonawcy. Zdaniem Izby, Zamawiający prawidłowo uznał, że tak
sporządzona oferta nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 ZamPublU. W uzasadnieniu KIO
podniosła, że w stanie faktycznym czynność wydruku, a następnie ponownego zeskanowania oferty nie przesądza
o tym, iż dokument nie został sporządzony w postaci elektronicznej. Ponadto skoro wykonawca elektronicznie, za
pomocą platformy, złożył ofertę, która w formacie PDF została podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym
to nie ma podstaw do przyjęcia, że oferta została złożona z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ wszystkie
warunki wymagane przez ustawodawcę zostały spełnione (oferta została sporządzona w postaci elektronicznej oraz
opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym). W ocenie Izby, za przyjęciem takiego poglądu przemawiała też
treść SIWZ, która nie określała katalogu formatów, a także nie odsyłała do załącznika Nr 2 do rozporządzenia Rady
Ministrów z 12.4.2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań rejestrów publicznych
i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (t.j.:
Dz.U. z 2017 r. poz. 2247 ze zm.). Taka treść SIWZ skutkowała więc przyjęciem, że wykonawcy w niniejszym
postępowaniu mogli przygotować ofertę i załączyć ją w dowolnym wybranym przez siebie formacie, w tym w formacie
PDF.
Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła również uwagę, że aktualnie ustawodawca w art. 10a ust. 5 ZamPublU posługuje
się pojęciem „sporządzenia”, natomiast już w art. 18 ust. 4 ustawy z 22.6.2016 r. o zmianie ustawy – Prawo
zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 1020 ze zm.) posługuje się określeniem
„składa się”. Zdaniem KIO wąska interpretacja pojęcia „sporządza się” jest zbyt daleko idąca, bowiem sporządzenie
może oznaczać także po prostu wprowadzenie do systemu, niezależnie od sposobu. Istotna jest intencja
składającego podpis, treść oświadczenia woli oraz fakt, że zostało ono sporządzone w wymaganej formie, to jest
w postaci elektronicznej podpisanej podpisem kwalifikowanym. Ponadto zamawiający słusznie uznał, że intencją
wykonawcy było złożenie ważnej, niepodlegającej odrzuceniu oferty, którą sporządzono w postaci elektronicznej.
Krajowa Izba Odwoławcza podzieliła również stanowisko zamawiającego, że nie sposób przypisywać nieważności
czynności prawnej złożenia oferty, a więc oświadczenia woli, na podstawie badania sposobu wprowadzania danych,
czyli sposobu sporządzenia oferty, która została zakończona wtedy, kiedy dokument z formy papierowej został
przeformatowany na wersję elektroniczną. Wykonawca podpisał plik kwalifikowanym podpisem elektronicznym, co
skutkowało zakończeniem sporządzania oferty w pliku PDF, to jest w formie elektronicznej. KIO odwołała się do

poglądu wyrażonego przez SN w wyroku z 24.8.2009 r. (I PK 58/09), w którym stwierdzono, że forma pisemna będzie
zachowana, jeżeli treść oświadczenia woli, wytworzona w dowolny sposób, zostanie opatrzone własnoręcznym
podpisem, podkreślając że to czy treść jest sporządzona własnoręcznie, stanowi kopię, czy wydruk jest bez
znaczenia, co zdaniem Izby skutkuje uznaniem, że sposób sporządzenia dokumentu elektronicznego nie może
przesądzić o tym, czy ma on prawidłową formę (elektroniczną) czy też nie. Izba odniosła się również do wyroku
z 4.1.2019 r. (KIO 2611/18), w którym przedstawiono odmienne stanowisko. W wyroku tym uznano, że skan
dokumentu stworzonego pierwotnie w formie pisemnej jest „elektroniczną kopią”, zaś złożony na tej kopii podpis –
poświadczeniem kopii „za zgodność z oryginałem” nie oznacza, że jest to oryginał oferty. Izba odnosząc się do
powołanego orzeczenia podniosła, że nie odpowiada ono stanowi prawnemu obowiązującemu w niniejszym
postępowaniu bowiem nie mają zastosowania m.in. przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 27.6.2017 r.
w sprawie użycia środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz
udostępniania i przechowywania dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1320 ze zm.).
Analiza wyroku KIO 119/19, jak też innych orzeczeń Izby dotyczących interpretacji pojęcia elektronicznej postaci
oferty w świetle art. 10a ust. 5 ZamPublU. W wyroku z 13.2.2019 r. (KIO 169/19) Izba (w poszerzonym składzie)
uznała bowiem, że wymóg, wynikający z art. 10a ust. 5 ZamPublU dotyczy nie tyle samego przekazania (doręczenia)
oferty w postaci elektronicznej, ale odnosi się do „sporządzenia” oferty w postaci elektronicznej. Wymóg wynikający
z art. 10a ust. 5 ZamPublU, sporządzenia oferty w postaci elektronicznej dotyczy ofert, wniosków o dopuszczenie do
udziału, oświadczenia wykonawcy w tym dokumentu JEDZ, podczas gdy formę pozostałych, składanych przez
wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego dokumentów reguluje § 14 rozporządzenia
Ministra Rozwoju z 26.7.2016 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy
w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1126). Krajowa Izba Odwoławcza
uznała, że zeskanowanie oferty do pliku i opatrzenie tego pliku podpisem elektronicznym oznacza utworzenie kopii
poświadczonej za zgodność z oryginałem – tymczasem oferta musi zostać złożona w formie oryginału. Skład
orzekający odwołał się również do przepisu art. 781 KC, który wyraźnie rozróżnia formę pisemną od formy
elektronicznej, przy czym formy te nie są w pełni ekwiwalentne. Oznacza to, że sporządzenie dokumentu w formie
pisemnej w sytuacji zastrzeżenia formy elektronicznej nie wywołuje tych samych skutków przewidzianych dla
czynności prawnej. W ocenie Izby, o ile złożenie oświadczenia woli w formie elektronicznej spełnia wymagania
stawiane formie pisemnej bez względu na rygor, o tyle złożenie oświadczenia woli w formie pisemnej może już nie
spełniać wymagań formy elektronicznej, co ma istotne znaczenie, w sytuacji, gdy formę elektroniczną zastrzeżono ad
solemnitatem. Przy czym dla zachowania formy elektronicznej niezbędne jest spełnienie dwóch przesłanek tj.
złożenie oświadczenia woli w postaci elektronicznej oraz opatrzenie składanego oświadczenia woli kwalifikowanym
podpisem elektronicznym. Powyższy problem został jednak rozstrzygnięty w wyroku z 4.3. 2019 r. (KIO 277/19),
w którym uznano, że w analizowanym przez Izbę stanie faktyczny sprawy – odwołujący sporządził ofertę zgodnie
z przepisem zawartym w art. 10a ust. 5 ustawy. W ocenie Izby, nie ma przy tym znaczenia wcześniejsze
wydrukowanie przygotowanego na potrzeby postępowania formularza ofertowego i podpisanie go przez
upoważnioną osobę przez złożenie przez nią podpisu własnoręcznego. Oryginał oferty został bowiem sporządzony
dopiero po spełnieniu wymogów określonych w art. 10a ust. 5 ZamPublU, tj. po nadaniu ofercie postaci elektronicznej
i opatrzeniu jej kwalifikowanym podpisem elektronicznym.
Należy jednak w tym miejscu wskazać na odmienne stanowisko Izby z wyroku z 19.2.2019 r. (KIO 203/19), w którym
Izba ustaliła, że zamawiający w SIWZ zawarł zastrzeżenie, że nie dopuszcza możliwości złożenia skanu dokumentów
opatrzonych kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Izba stanęła na stanowisku, że zamawiający miał
dostateczną podstawę prawną do zastosowania przepisu art. 89 ust.1 pkt 2 ZamPublU, który stanowi, że
zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść nie odpowiada treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia,
z zastrzeżeniem art. 87 ust. 2 pkt 3 ZamPublU.
Biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, że skan papierowego formularza oferty do pliku, który zostaje
następnie podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym, spełnia przesłanki oferty w postaci
elektronicznej.
Wyrok KIO z 8.2.2019 r., KIO 119/19

Podsumowując, zeskanowanie pisemnej oferty i jej podpisanie elektronicznie nie powinno być przesłanką do jej odrzucenia na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 Prawa zamówień publicznych. Istotne są intencja wykonawcy oraz spełnienie wymogów formy elektronicznej. Wyrok KIO 119/19 stanowi ważny punkt odniesienia w interpretacji przepisów.