Uzależnienie dopuszczalności powództwa o odszkodowanie od uprzedniego i ostatecznego stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji zamawiającego
TSUE w swoim wyroku dotyczącym uzależnienia dopuszczalności powództwa o odszkodowanie od uprzedniego i ostatecznego stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji zamawiającego analizuje sytuację konsorcjum "HOLI" w kontekście postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W toku rozwijającego się procesu sądowego oraz działań Komisji Europejskiej TSUE wskazuje na konieczność skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, zgodnie z przepisami unijnymi i krajowymi dotyczącymi zamówień publicznych.
Tematyka: TSUE, uzależnienie, powództwo, odszkodowanie, decyzja zamawiającego, postępowanie, zamówienia publiczne, przepisy unijne, dyrektywa 89/665, skarga, sąd, Komisja Europejska, regulacje krajowe
TSUE w swoim wyroku dotyczącym uzależnienia dopuszczalności powództwa o odszkodowanie od uprzedniego i ostatecznego stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji zamawiającego analizuje sytuację konsorcjum "HOLI" w kontekście postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W toku rozwijającego się procesu sądowego oraz działań Komisji Europejskiej TSUE wskazuje na konieczność skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, zgodnie z przepisami unijnymi i krajowymi dotyczącymi zamówień publicznych.
TSUE wskazał, że możliwość przyznana państwom członkowskim na mocy art. 2 ust. 6 dyrektywy 89/665 nie jest nieograniczona i pozostaje uzależniona od przesłanki, aby skarga o stwierdzenie nieważności poprzedzająca jakiekolwiek powództwo o odszkodowanie była skuteczna. Stan faktyczny Konsorcjum „HOLI“ (wykonawca) złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na wykonanie robót budowlanych, który został odrzucony ponieważ konsorcjum wyznaczyło na kierownika projektu osobę, która brała po stronie zamawiającego udział w przygotowaniu postępowania. Konsorcjum złożyło odwołanie do komisji arbitrażowej, która oddaliła skargę konsorcjum. Konsorcjum wniosło skargę, która została oddalona. W wyniku apelacji konsorcjum, sąd apelacyjny zawiesił postępowanie i wystąpił do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi. TSUE wydał w dniu 15.10.2009 r. wyrok a sąd apelacyjny utrzymał w mocy wyrok sądu oddalający skargę. Wykonawca podniósł w postępowaniu apelacyjnym po raz pierwszy zarzut braku umożliwienia mu przez zamawiającego odniesienia się do okoliczności stanowiących podstawę odrzucenia wniosku, oraz brak umożliwienia wykazania, że wskazanie w treści wniosku osoby, która wykonywała czynności przy postępowaniu nie narusza konkurencji. Zarzut wynikał z orzeczenia TSUE, jednak nie mógł być wcześniej wniesiony z uwagi na brak węgierskiej wersji wyroku. W trakcie postępowania sądowego doszło do kontroli postępowania o udzielenie zamówienia przez Komisję Europejską. Komisja uznała, że instytucja zamawiająca naruszyła przepisy z zakresu zamówień publicznych „z jednej strony poprzez ogłoszenie procedury negocjacyjnej, a z drugiej strony poprzez wykluczenie na etapie preselekcji kandydata, bez umożliwienia mu przedstawienia przeciwnego dowodu zgodnie z wyrokiem z 3.3.2005 r. Fabricom (C-21/03 i C-34/03, EU:C:2005:127), czyli bez umożliwienia mu wykazania, że w konkretnych okolicznościach danej sprawy udział eksperta wyznaczonego jako kierownika projektu nie może zakłócić konkurencji”. Konsorcjum wniosło skargę kasacyjną, która została jednak oddalona. Konsorcjum wniosło powództwo o odszkodowanie z tytułu kosztów na udział w postępowaniu o udzielenie tego zamówienia. Powództwo zostało oddalone. Konsorcjum wniosło skargę kasacyjną a sąd zawiesił postępowanie i zwrócił się do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi, które zmierzały do ustalenia, czy krajowy przepis, który uzależnia możliwość wniesienia powództwa o odszkodowanie od uprzedniego uchylenia decyzji zamawiającego przez sąd czy organ administracyjny stosowany z powiązaniu z innymi przepisami prawa zamówień publicznych oraz przepisami postępowania cywilnego nie prowadzi do wyłączenia możliwości wnoszenie przez wykonawców powództwa o odszkodowanie. Stanowisko TSUE Podstawą wydania wyroku było zwrócenie się węgierskiego sądu najwyższego do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi zgodności regulacji krajowych w zakresie dochodzenia roszczenia odszkodowawczego opartego na naruszeniu przepisów dotyczących zamówień publicznych z dyrektywą 89/665 z 21.12.1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z 26.2.2014 r. oraz przepisami UE. W pierwszej kolejności TSUE badał, czy przepisy UE uzależniają dopuszczalności powództwa o odszkodowanie od uprzedniego i ostatecznego stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji zamawiającego. W uzasadnieniu do wyroku Trybunał orzekł, że dyrektywa 89/665 (ustanawia jedynie minimalne warunki, jakie muszą spełniać procedury odwoławcze ustanowione w krajowych porządkach prawnych w celu zapewnienia poszanowania prawa Unii w dziedzinie zamówień publicznych (w szczególności wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 15.9 2016 r., Star Storage i in., C 439/14 I C 488/14, EU:C:2016:688, pkt 42). Zgodnie z art. 2 ust. 6 dyrektywy 89/665 państwa członkowskie mogą przewidzieć, że w przypadku gdy wystąpiono z roszczeniem o odszkodowanie w związku z bezprawnie podjętą decyzją, przedmiotowa decyzja musi być uprzednio uchylona przez organ mający niezbędne uprawnienia. Trybunał wskazał, że z samego brzmienia tego przepisu wynika, że państwa członkowskie dysponują, co do zasady, uprawnieniem przyjęcia krajowego przepisu proceduralnego, który uzależnia możliwość dochodzenia roszczenia cywilnego, opartego na naruszeniu przepisów dotyczących zamówień publicznych, od spełnienia przesłanki, by komisja arbitrażowa taka jak w postępowaniu głównym w drodze ostatecznej decyzji lub w ramach kontroli sądowej decyzji wydanej przez taką komisję arbitrażową – sąd w drodze prawomocnego orzeczenia stwierdziły, że nastąpiło naruszenie tych przepisów (tak też wyrok z 26.11.2015 r., MedEval, C 166/14, EU:C:2015:779, pkt 36). W uzasadnieniu Trybunał orzekł, że ograniczenie kontroli sądowej decyzji wydanej przez komisję arbitrażową, zobowiązaną do kontroli w pierwszej instancji decyzji przyjętych przez instytucje zamawiające w ramach postępowań o udzielanie zamówień publicznych, do zbadania jedynie zarzutów podniesionych przed tą komisją nie zagraża prawu do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, zagwarantowanemu w art. 47 akapity pierwszy i drugi (wyrok z 26.9.2013 r., Texdata Software, C-418/11, EU:C:2013:588, pkt 87). Trybunał wskazał, że powyższa norma przyczynia się do zachowania skuteczności dyrektywy 89/665, której celem jest zagwarantowanie, aby niezgodne z prawem decyzje wydane przez instytucję zamawiającą mogły być przedmiotem skutecznego i możliwie jak najszybszego środka zaskarżenia (wyrok z 15.9.2016 r., Star Storage i in., C-439/14 i C-488/14, EU:C:2016:688, pkt 43). Podkreślił, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym oferent mógł podnieść zarzut oparty na tym, że nie miał możliwości wykazać, iż wyznaczenie przez niego na stanowisko kierownika projektu eksperta, który brał udział w przygotowaniu przetargu ze strony instytucji zamawiającej, nie zakłóciło konkurencji. Trybunał orzekł po pierwsze, że art. 2 ust. 6 dyrektywy Rady 89/665/EWG z 21.12.1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane, należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie obowiązywaniu krajowego uregulowania proceduralnego, takiego jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które uzależnia możliwość dochodzenia roszczenia cywilnego, opartego na naruszeniu przepisów dotyczących zamówień publicznych i postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, od spełnienia przesłanki, by komisja arbitrażowa w drodze ostatecznej decyzji lub – w ramach kontroli sądowej decyzji owej komisji arbitrażowej – sąd w drodze prawomocnego orzeczenia stwierdziły, że nastąpiło naruszenie tych przepisów. Po drugie, że prawo Unii, a w szczególności art. 1 ust. 1 i 3 dyrektywy 89/665 w związku z art. 47 Karty praw podstawowych UE, należy interpretować w ten sposób, że w przypadku powództwa o odszkodowanie prawo to nie stoi na przeszkodzie krajowemu przepisowi proceduralnemu takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który ogranicza kontrolę sądową decyzji wydanej przez komisję arbitrażową, zobowiązaną do kontroli w pierwszej instancji decyzji przyjętych przez instytucje zamawiające w ramach postępowań o udzielanie zamówień publicznych, do zbadania jedynie zarzutów podniesionych przed tą komisją. Reasumując, TSUE wskazał, że możliwość przyznana państwom członkowskim na mocy art. 2 ust. 6 dyrektywy 89/665 nie jest nieograniczona i pozostaje uzależniona od przesłanki, aby skarga o stwierdzenie nieważności poprzedzająca jakiekolwiek powództwo o odszkodowanie była skuteczna. (wyrok z 26.11.2015 r., MedEval, C 166/14, EU:C:2015:779, pkt 36–44). W szczególności zgodnie z art. 47 akapit pierwszy i drugi Karty praw podstawowych UE do państw członkowskich należy zapewnienie pełnego poszanowania prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu (wyrok z 15.9.2016 r., Star Storage i in., C-439/14 i C-488/14, EU:C:2016:688, pkt 46). W omawianym orzeczeniu TSUE odniósł się do przesłanek od których spełnienia zależy możliwość ubiegania się przez wykonawców o odszkodowanie od zamawiającego z tytułu naruszenia przez instytucję zamawiającą przepisów unijnych z zakresu zamówień publicznych. W związku z art. 14 ustawy z 29.1.2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j.: z 2018 r. poz.1986 ze zm., dalej jako: ZamPublU) w zakresie dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, przez wykonawców zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu cywilnego. Wyjątek stanowi jedynie art. 93 ust. 4 ZamPublU zgodnie z którym, w przypadku unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia z przyczyn leżących po stronie zamawiającego, wykonawcom, którzy złożyli oferty niepodlegające odrzuceniu, przysługuje roszczenie o zwrot uzasadnionych kosztów uczestnictwa w postępowaniu, w szczególności kosztów przygotowania oferty. Wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem zwrot kosztów zależy od uznania naruszenia przez osobę zamawiającego, a nie od uchylenia bądź ostatecznego stwierdzenia naruszenia przez KIO (sąd). Takie rozwiązanie jest jednak zgodne z dyrektywą 89/665 ze względu na fakt, że w razie nieuznania roszczenia przez zamawiającego można go dochodzić na drodze sądowej. Reasumując, w świetle wyroku Trybunału w sprawie C-300/17, dyrektywa 89/665 pozostawia państwom członkowskim swobodę kształtowania regulacji krajowych w przedmiocie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, która uzależniona jest od przesłanki zapewnienia pełnego poszanowania prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu. Państwa członkowskie posiadają uprawnienie, aby w prawie krajowym obowiązywał przepis proceduralny uzależniający możliwość dochodzenia roszczenia cywilnego od uprzedniego stwierdzenia naruszenia przepisów z zakresu zamówień publicznych w drodze ostatecznego orzeczenia uprawnionego organu/sądu. Wyrok TSUE z 7.8.2018 r., C-300/17
TSUE podkreśla, że państwa członkowskie mają swobodę kształtowania regulacji krajowych w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Decyzja Trybunału potwierdza, że uzależnienie możliwości dochodzenia odszkodowania od wcześniejszego stwierdzenia naruszenia przepisów unijnych jest zgodne z dyrektywą 89/665, pod warunkiem pełnego poszanowania prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu.