Monitorowanie zmian w umowach o zamówienie publiczne w trybie publicznym i prywatnym a zasady pewności prawa i proporcjonalności
TSUE potwierdził, że przepisy UE z zakresu zamówień publicznych nie nakładają na państwa członkowskie obowiązku ustanowienia postępowań odwoławczych z urzędu przez organy publiczne. Niezależnie od procedury monitorowania naruszeń państwa członkowskie mają obowiązek przestrzegania zasady pewności prawa oraz proporcjonalności. Wyrok TSUE dotyczył zmian w umowach o zamówienie publiczne w związku z naruszeniem przepisów.
Tematyka: TSUE, zamówienia publiczne, postępowanie odwoławcze, zasada pewności prawa, proporcjonalność, umowy o zamówienie publiczne, dyrektywy UE, naruszenia przepisów, organy publiczne, Trybunał Europejski
TSUE potwierdził, że przepisy UE z zakresu zamówień publicznych nie nakładają na państwa członkowskie obowiązku ustanowienia postępowań odwoławczych z urzędu przez organy publiczne. Niezależnie od procedury monitorowania naruszeń państwa członkowskie mają obowiązek przestrzegania zasady pewności prawa oraz proporcjonalności. Wyrok TSUE dotyczył zmian w umowach o zamówienie publiczne w związku z naruszeniem przepisów.
TSUE potwierdził, że przepisy UE z zakresu zamówień publicznych nie nakładają na państwa członkowskie obowiązku ustanowienia postępowań odwoławczych wszczynanych z urzędu przez organy publiczne w przedmiocie naruszeń przepisów w dziedzinie zamówień publicznych, ale też nie zabraniają ustanowienia takich postępowań. Niezależnie jednak od procedury monitorowania naruszeń (tryb prywatnoprawny lub publicznoprawny) państwa członkowskie maja obowiązek przestrzegania zasady pewności prawa oraz proporcjonalności. Stan faktyczny Wyrok TSUE w sprawach połączonych C-496/18 i C‑ 497/18 został wydany w związku z pytaniem prejudycjalnym złożonym przez sąd dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry. Wnioski te zostały złożone w ramach dwóch sporów między „Hungeod”, Sixense a Budapesti Közlekedési Zrt., pierwszy z nich (sprawa C-496/18), oraz między Budapesti Közlekedési drugi z nich (sprawa C‑ 497/18), a Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság, dotyczących zmian w będących w trakcie realizacji umowach zawartych w wyniku zakończenia postępowań o udzielenie zamówień publicznych. W sprawie C-496/18 Budapesti Közlekedési, jako instytucja zamawiająca ogłosiła przetarg w celu udzielenia zamówienia publicznego na „nabycie systemu monitorowania na potrzeby nadzorowania ruchu konstrukcji i kontroli hałasu i wibracji podczas pierwszego etapu budowy 4. linii metra w Budapeszcie. Natomiast w sprawie C-497/18 Budapesti Közlekedési jako instytucja zamawiająca ogłosiła przetarg w celu udzielenia zamówienia publicznego mającego za przedmiot „zarządzanie projektem DBR na pierwszym etapie budowy 4. linii metra – część 7: ekspert ds. zarządzania ryzykiem”. W pierwszej sprawie strony dokonały zmiany umowy, a w drugiej została wypowiedziana umowa przez Budapesti Közlekedési. W obu przypadkach zostało stwierdzone przez prezesa zamówień publicznych naruszenie umowy poprzez złamanie § 303 ust. 1 ustawy o zamówieniach publicznych z 2003 r. Komisja arbitrażowa orzekła w obu sprawach, że przepisy proceduralne ustawy o zamówieniach publicznych z 2015 r. znajdowały zastosowanie w odnośnym przypadku, gdyż jakkolwiek ustawa ta weszła w życie dopiero 1.11.2015 r. i co do zasady dotyczy ona wyłącznie umów zawartych po tej dacie, to zgodnie z przepisami przejściowymi znajduje ona zastosowanie do monitorowania zmian w umowach, które zostały wprowadzone przed dniem jej wejścia w życie. Sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału o rozstrzygnięcie kwestii, czy określone przepisy prawa Unii, zarówno przepisy Karty, jak i dyrektyw 89/665/EWG i dyrektywy 92/13/EWG dotyczących procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych, jak też dyrektywy 2014/24/UE i dyrektywy 2014/25/UE dotyczących udzielania zamówień publicznych, a także określone ogólne zasady tego prawa, w szczególności zasady pewności prawa i proporcjonalności, sprzeciwiają się przewidzianej w węgierskich uregulowaniach możliwości wszczęcia przez krajowy organ monitorujący z urzędu, na podstawie nowej ustawy, postępowania w zakresie monitorowania zmian wprowadzonych w umowie w sprawie zamówienia publicznego, w celu nałożenia przez organ monitorujący sankcji na strony tej umowy i ewentualnego stwierdzenia przez sąd krajowy nieważności tych zmian w umowie. Stanowisko TSUE Z treści art. 41 KPP wynika wyraźnie, że jest on adresowany nie do państw członkowskich, lecz wyłącznie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Ponadto TSUE wskazał, że ustanawiając zasady regulujące sądowe postępowania odwoławcze mające na celu ochronę praw przyznanych przez prawo Unii kandydatom i oferentom, których prawa zostały naruszone przez decyzje instytucji zamawiających, państwa członkowskie muszą gwarantować poszanowanie przyznanych jednostkom w prawie Unii praw, w tym w szczególności prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu, ustanowionych na mocy art. 47 KPP. W aktach sprawy jakimi dysponuje Trybunał nic nie wskazuje na to, że postępowanie odwoławcze wszczynane z urzędu w związku z naruszeniami przepisów w dziedzinie zamówień publicznych skutkuje naruszeniem prawa do skutecznego środka prawnego lub prawa dostępu do bezstronnego sądu. Trybunał stwierdził, że o ile dyrektywa 89/665/EWG i dyrektywa 92/13/EWG nakazują ustanowienie środków odwoławczych dostępnych dla przedsiębiorstw, które mają lub miały interes w uzyskaniu danego zamówienia i które poniosły szkodę lub mogły ponieść szkodę w wyniku domniemanego naruszenia, o tyle nie można uznać, że art. 1 ust. 3 dyrektywy 89/665/EWG oraz dyrektywy 92/13/EWG, dokonują pełnej harmonizacji i, w rezultacie, że dotyczą wszystkich możliwych procedur odwoławczych w dziedzinie zamówień publicznych. Zatem nie nakazują one państwom członkowskim ustanowienia na rzecz krajowych organów monitorujących środków prawnych umożliwiających tym organom, w celu zapewnienia ochrony interesów finansowych Unii, stwierdzenie naruszeń przepisów w dziedzinie zamówień publicznych, ani tego nie zakazują. Nie podważają tej wykładni motywy 25 i 27, ani art. 1 i 2 dyrektywy 2007/66, które wprowadziły art. 2d do dyrektywy 89/665/EWG i dyrektywy 92/13/EWG. Przewidują one, że państwa członkowskie zapewniają, że umowa zostanie uznana za nieskuteczną przez organ odwoławczy niezależny od instytucji zamawiającej. Trybunał uznał, że art. 83 dyrektywy 2014/24/UE i art. 99 dyrektywy 2014/25/UE, które mają identyczne brzmienie, nie można interpretować w ten sposób, że zobowiązują one państwa członkowskie do ustanowienia mechanizmu odwoławczego z urzędu wprowadzonego w interesie publicznym, takiego jak mechanizm będący przedmiotem postępowań głównych, ani też że zakazują one tym państwom ustanowienia takiego mechanizmu. Motyw 122 dyrektywy 2014/24/UE oraz motyw 128 dyrektywy 2014/25/UE, stanowią, że dyrektywy 2014/24/UE i dyrektywy 2014/25/UE nie powinny mieć wpływu na procedury odwoławcze przewidziane odpowiednio w dyrektywie 89/665/EWG i dyrektywie 92/13/EWG.Przypomniał, że prawo Unii zakazuje wyłącznie istotnych zmian w zamówieniu publicznym, co odpowiada zmianom w warunkach zamówienia publicznego w czasie jego trwania, które stanowią udzielenie nowego zamówienia w rozumieniu dyrektywy 2014/24/UE, z tego powodu, że charakteryzują się one cechami w sposób istotny odbiegającymi od postanowień pierwotnego zamówienia i w związku z tym mogą wskazywać na wolę ponownego negocjowania przez strony podstawowych ustaleń tego zamówienia. Jeżeli krajowy organ monitorujący wszczyna z urzędu postępowanie odwoławcze w związku ze zmianami wprowadzonymi w toku realizacji, takie odwołanie jest również objęte zakresem prawa Unii. Trybunał odniósł się do zasady pewności prawa, która wymaga by przepisy prawa były jasne i precyzyjne, a ich skutki przewidywalne. Stoi ona na przeszkodzie temu, by przepis miał zastosowanie z mocą wsteczną, a więc do okoliczności, które wystąpiły przed jego wejściem w życie, niezależnie od korzystnych lub niekorzystnych skutków, jakie to zastosowanie mogłoby mieć w odniesieniu do zainteresowanego. W przypadku terminów zawitych z orzecznictwa Trybunału wynika, że aby wypełniać funkcję gwarancji pewności prawa, terminy te powinny być wcześniej ustalone. Trybunał zaznaczył, że zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań sprzeciwia się temu, aby zmiany wprowadzone w uregulowaniach krajowych umożliwiały krajowemu organowi monitorującemu wszczęcie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy upłynął termin zawity przewidziany we wcześniejszych uregulowaniach, znajdujących zastosowanie w dniu wprowadzenia tych zmian. TSUE w wyroku z 26.3.2020 r. w sprawie C-496/18 orzekł, że motywy 25 i 27 dyrektywy 2007/66, art. 1 ust. 1 i 3 dyrektywy 89/665/EWG, art. 1 ust. 1 i 3 dyrektywy 92/13/EWG, art. 83 ust. 1 i 2 dyrektywy 2014/24/UE oraz art. 99 ust. 1 i 2 dyrektywy 2014/25/UE należy interpretować w ten sposób, że nie nakazują one państwom członkowskim przyjęcia uregulowań, na mocy których organ monitorujący może, z uwagi na ochronę interesów finansowych Unii, wszcząć z urzędu postępowanie odwoławcze w celu przeprowadzenia kontroli naruszeń przepisów w dziedzinie zamówień publicznych, ani im tego nie zakazują. Jednaj, jeżeli taka procedura odwoławcza zostaje przewidziana, to jest objęta zakresem stosowania prawa Unii, o ile zamówienia publiczne objęte są przedmiotowym zakresem stosowania dyrektyw dotyczących zamówień publicznych. Ogólna zasada pewności prawa sprzeciwia się temu, aby w ramach postępowania odwoławczego wszczętego z urzędu przez krajowy organ monitorujący z uwagi na ochronę interesów finansowych Unii nowe uregulowania krajowe przewidywały, w celu przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zmian w umowach dotyczących zamówień publicznych, wszczęcie takiego postępowania w przewidzianym w nich terminie zawitym, jeżeli upłynął termin zawity przewidziany w poprzednich uregulowaniach, obowiązujących w dniu wprowadzenia tych zmian. W wyroku z 26.3.2020 r. w sprawach połączonych C-496/18 i C-497/18 Hungeod e.a. TSUE odniósł się do krajowych regulacji z zakresu monitorowania przestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych Prawo krajowe- węgierskie, przewiduje dwa rodzaje postępowań odwoławczych w dziedzinie zamówień publicznych, które różnią się pod względem podmiotowym. Postępowanie odwoławcze może być wszczęte przez osoby, które mają interes odniesieniu do danego zamówienia publicznego. prawo węgierskie przewiduje również postępowania odwoławcze, które mogą być wszczynane z urzędu przez szereg organów publicznych odpowiedzialnych za ochronę interesu ogólnego. Trybunał podkreślił, że dyrektywa Rady 89/665/EWG, dyrektywa Rady 92/13/EWG, dyrektywa 2014/24/UE oraz dyrektywa 2014/25/UE, nie nakładają na państwa członkowskie obowiązku ustanowienia postępowań odwoławczych wszczynanych z urzędu przez organy publiczne w przedmiocie zarzucanych naruszeń przepisów w dziedzinie zamówień publicznych, ale też nie zabraniają ustanowienia takich postępowań. Jednak w sytuacji ich ustanowienia i wszczynania takich postępowań wchodzą one w zakres stosowania prawa Unii. Dodatkowo, zasada pewności prawa sprzeciwia się stosowaniu przepisów krajowych dopuszczających wszczynanie z urzędu postępowań odwoławczych w przedmiocie naruszeń przepisów z dziedziny zamówień publicznych, do których doszło przed wejściem w życie takich nowych przepisów, w sytuacji gdy upłynęły terminy określone w uprzednio obowiązujących przepisach. Wyrok TSUE z 26.3.2020 r. w sprawach połączonych C-496/18 i C-497/18 Hungeod e.a.
Trybunał Europejski wskazał, że dyrektywy dotyczące zamówień publicznych nie nakazują ustanowienia postępowań odwoławczych z urzędu przez organy publiczne, ale też nie zabraniają takiej możliwości. Zasada pewności prawa sprzeciwia się stosowaniu przepisów krajowych z mocą wsteczną. Wyrok TSUE podkreślił konieczność poszanowania prawa Unii i skutecznych środków prawnych dla oferentów.