Prawo krajowe nie może zakazywać udziału w postępowaniu wykonawcy, który jest uprawniony do prowadzenia określonej działalności objętej zamówieniem

Tematyka: TSUE, prawo krajowe, udział w postępowaniu, wykonawca, zamówienie publiczne, usługi inżynieryjne, usługi architektoniczne, Parsec, ANAC, rejestry spółek inżynierów, kategorie podmiotów, kwalifikacje zawodowe, dyrektywa 2014/24/UE, interpretacja pojęcia wykonawcy, równe traktowanie, zamówienia publiczne

TSUE wypowiadał się na temat dopuszczalności ograniczeń udziału w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego na usługi inżynieryjne i architektoniczne. Uznał, że prawo krajowe nie może
wprowadzać ograniczeń w tym zakresie, przewidując z jednej strony, iż osoby takie mogą wziąć udział jako
wykonawcy tylko w określonych formach prawnych, a z drugiej strony osoby takie mogą bez żadnych
ograniczeń prowadzić wskazaną działalność.
Stan faktyczny sprawy
Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego dotyczyło usług architektonicznych i inżynieryjnych. Wniosek do
TSUE ostał złożony w ramach sporu między Parsec Fondazione Parco delle Scienze e della Cultura a Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti (ministerstwem infrastruktury i transportu) i Autorità nazionale anticorruzione (ANAC)
(krajowym urzędem antykorupcyjnym we Włoszech) w przedmiocie decyzji, mocą której urząd ten odrzucił wniosek
o wpis Parsec do krajowego rejestru spółek inżynierów i przedstawicieli wolnych zawodów uprawnionych do
świadczenia usług architektonicznych i inżynieryjnych. W celu wzięcia udziału w przetargach na usługi w zakresie
podziału terytorium na strefy w oparciu o ryzyko sejsmiczne Parsec złożyła wniosek o wpis do prowadzonego przez
ANAC rejestru podmiotów uprawnionych do świadczenia usług inżynieryjnych i architektonicznych. Ponieważ Parsec
nie była objęta żadną z kategorii wykonawców, o których mowa w art. 46 ust. 1 kodeksu zamówień publicznych,
ANAC wydał decyzję o odrzuceniu wniosku o wpis. Parsec wniosła skargę do sądu odsyłającego. Ministerstwo
infrastruktury i transportu oraz ANAC w postępowaniu przed tym sądem podnosili, że brak wpisu Parsec do
prowadzonego przez ANAC rejestru wykonawców, o których mowa w art. 46 kodeksu zamówień publicznych, nie stoi
na przeszkodzie wzięciu przez Parsec udziału w przetargach na przedmiotowe usługi. Natomiast zgodnie z art. 46
kodeksu udział w procedurze przetargowej mogą wziąć tylko niektóre kategorie podmiotów, do których nie należą
podmioty o celu niezarobkowym, czyli m.in. Parsec. Wynika to z okoliczności, że jakakolwiek weryfikacja przez
instytucję zamawiającą kwalifikacji zawodowych takich podmiotów pragnących złożyć ofertę jest niemożliwa ze
względu na to, że nie mogą one zostać wpisane do rejestru prowadzonego przez ANAC. Poza tym sąd odsyłający
uważa, że ów przepis szczególny, skutkujący ograniczeniem zakresu pojęcia 'wykonawcy zawartego w art. 45
kodeksu zamówień publicznych, można uzasadniać wysokim poziomem kwalifikacji zawodowych wymaganym od
oferentów w celu zapewnienia jakości usług, które mieliby oni świadczyć, oraz 'domniemaniem', że w odniesieniu do
osób świadczących tego rodzaju usługi zawodowo, w sposób ciągły i za wynagrodzeniem zachodzi większe
prawdopodobieństwo, że wykonywały one swoją działalność w sposób nieprzerwany i ukończyły kursy doskonalenia
zawodowego.
Sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym ze względu na wątpliwości wynikające z tego, że
na gruncie przepisów krajowych mających zastosowanie w postępowaniu głównym fundacja, która poprzez swoją
działalność nie dąży do osiągnięcia celu zarobkowego, nie jest dopuszczona do udziału w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego na usługi inżynieryjne i architektoniczne, podczas gdy podmiot ten jest uprawniony na
gruncie prawa krajowego do oferowania usług objętych odnośnym zamówieniem.
Stanowisko TSUE
W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Trybunał odwołał się do wcześniejszego wyroku z 23.12.2009 r., C-305/08,
EU:C:2009:807), w sprawie CoNISMa, w którym wskazano, że w odniesieniu do przepisów krajowych, które dokonały
transpozycji do wewnętrznego porządku prawnego dyrektywy 2004/18/WE, wprawdzie państwa członkowskie mają
możliwość udzielania określonym kategoriom wykonawców zezwoleń na świadczenie określonych usług oraz że
mogą one w szczególności zezwolić albo też nie zezwolić podmiotom, które nie dążą do osiągnięcia celu
zarobkowego i których głównym zadaniem jest prowadzenie działalności naukowo-dydaktycznej, na prowadzenie
działalności na rynku zależnie od tego, czy taka działalność jest do pogodzenia z ich celami statutowymi (pkt 47-49
powołanego wyroku). Wskazane stanowisko TSUE zostało potwierdzone w odniesieniu do powyższej dyrektywy, jak
i dyrektywy Rady 92/50/EWG z 18.6.1992 r. odnoszącej się do koordynacji procedur udzielania zamówień
publicznych na usługi (Dz.Urz. UE L z 1992 r. Nr 209, s. 1; EU:C:2012:817, pkt 27; a także z 6.10.2015 r., Consorci
Sanitari del Maresme, C-203/14, EU:C:2015:664, pkt 35).
Wspomniane orzecznictwo Trybunału pozostało w pełni aktualne wraz z wejściem w życie dyrektywy 2014/24, która
uchyliła i zastąpiła dyrektywę 2004/18. Oprócz bowiem okoliczności, że pojęcie „wykonawcy”, które było zawarte
w art. 1 ust. 8 dyrektywy 2004/18, zostało przejęte bez istotnych zmian przez art. 2 ust. 1 pkt 10 dyrektywy 2014/24,

motyw 14 tej ostatniej dyrektywy wskazuje obecnie wyraźnie, że pojęcie to należy interpretować „szeroko”, tak aby
obejmowało wszelkie osoby lub podmioty działające na rynku, „niezależnie od formy prawnej, którą te osoby lub
podmioty wybrały do celów prowadzenia działalności”. Trybunał wskazał, że podobnie art. 19 ust. 1 tej dyrektywy, jak
również jej art. 80 ust. 2 2014/24, przewidują wyraźnie, że nie można odrzucić zgłoszenia wykonawcy jedynie z tego
powodu, że zgodnie z prawem krajowym wymagane byłoby posiadanie przez niego statusu osoby fizycznej lub osoby
prawnej.
Trybunał Sprawiedliwości UE nie zgodził się również ze stanowiskiem sądu odsyłającego i rządu włoskiego, że
wąska definicja pojęcia „wykonawcy” zawarta w art. 46 włoskiego kodeksu zamówień publicznych w odniesieniu do
usług architektonicznych i inżynieryjnych uzasadnia wysoki poziom kwalifikacji zawodowych niezbędny w celu
zapewnienia jakości takich usług, a także rzekome domniemanie, że w odniesieniu do osób świadczących tego
rodzaju usługi zawodowo, w sposób ciągły i za wynagrodzeniem zachodzi większe prawdopodobieństwo, że
wykonywały one swoją działalność w sposób nieprzerwany i ukończyły kursy doskonalenia zawodowego.
Ustawodawca unijny miał świadomość, że kandydaci i oferenci w dziedzinie zamówień publicznych na usługi i roboty
budowlane, a także pewnych zamówień publicznych na dostawy, powinni wykazywać wysoki poziom kwalifikacji
zawodowych. W art. 19 ust. 1 dyrektywy 2014/24 przewidziano, że od osób prawnych można wymagać wskazania
w ofercie lub wniosku o dopuszczenie do udziału nazwisk oraz odpowiednich kwalifikacji zawodowych personelu,
który będzie odpowiedzialny za wykonanie danego zamówienia. Natomiast ustawodawca nie wprowadził w tym
względzie żadnego odmiennego traktowania ze względu na formę prawną, jaką kandydaci i oferenci wybrali do celów
prowadzenia działalności. Tym samym prawo krajowe nie może zabraniać fundacji o celu niezarobkowym
uprawnionej do oferowania określonych usług na rynku krajowym udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego na takie usługi.
Biorąc pod uwagę powyższe TSUE orzekł, że art. 19 ust. 1 i art. 80 ust. 2 dyrektywy 2014/24/UE w świetle motywu
14 tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom krajowym, które wykluczają
możliwość udziału podmiotów o celu niezarobkowym w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługi
inżynieryjne i architektoniczne, podczas gdy podmioty te są uprawnione na gruncie prawa krajowego do oferowania
usług objętych odnośnym zamówieniem.

Komentarz
Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 11.6.2020 r. ( Parsec Fondazione Parco delle Scienze e della Cultura
przeciwko Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti i innym, C-219/19) orzekł, że zgodnie z wcześniejszym jego
orzecznictwem, prawo krajowe nie może zabraniać fundacji o celu niezarobkowym uprawnionej do oferowania
określonych usług na rynku krajowym udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na takie usługi.
Wykładni tej nie można podważyć w oparciu o przywołany przez sąd odsyłający argument, że wąską definicję pojęcia
„wykonawcy” zawartą w krajowym kodeksie zamówień publicznych w odniesieniu do usług architektonicznych
i inżynieryjnych uzasadnia wysoki poziom kwalifikacji zawodowych niezbędny w celu zapewnienia jakości takich
usług, a także rzekome domniemanie, że w odniesieniu do osób świadczących tego rodzaju usługi zawodowo,
w sposób ciągły i za wynagrodzeniem zachodzi większe prawdopodobieństwo, że wykonywały one swoją działalność
w sposób nieprzerwany i ukończyły kursy doskonalenia zawodowego. Potwierdzenie tego poglądu znajdujemy
w motywie 14 dyrektywy 2014/24, z którego wynika, że pojęcie wykonawcy interpretować szeroko, tak aby
obejmowało wszelkie osoby lub podmioty działające na rynku, a zatem niezależnie od formy prawnej, którą te
osoby lub podmioty wybrały do celów prowadzenia działalności. Nie można zatem odrzucić zgłoszenia
wykonawcy jedynie z tego powodu, że zgodnie z prawem krajowym wymagane byłoby posiadanie przez niego
statusu osoby fizycznej lub osoby prawnej (art. 19 ust. 1, art. 80 ust. 2 dyrektywy 2014/24). Z jednej strony zatem
podmiot jest uprawniony w pełnym zakresie do oferowania usług objętych przedmiotem zamówienia, a z drugiej- nie
może wziąć udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem są te usługi.

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 11.6.2020 r., Parsec Fondazione Parco delle Scienze e della Cultura
przeciwko Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti i innym, C-219/19

Trybunał Sprawiedliwości UE orzekł, że fundacja o celu niezarobkowym uprawniona do oferowania usług na rynku krajowym nie może być wykluczona z udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na te usługi. TSUE podkreślił, że pojęcie 'wykonawcy' powinno być interpretowane szeroko, niezależnie od formy prawnej działających podmiotów. Wyrok ten stanowi ważne przypomnienie o zasadach równego traktowania w zamówieniach publicznych.