Opłata stała od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej niezgodna z Konstytucją

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2020 r. (SK 9/17) stwierdzono niezgodność z Konstytucją RP przepisu dotyczącego opłaty stałej od skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej. Trybunał uznał, że wysokość tej opłaty była nieproporcjonalnie wysoka i stanowiła istotne ograniczenie prawa dostępu do sądu. Decyzja ta ma istotne znaczenie dla spraw dotyczących kosztów sądowych w sprawach cywilnych.

Tematyka: Trybunał Konstytucyjny, opłata stała, Krajowa Izba Odwoławcza, Konstytucja RP, SK 9/17, koszty sądowe, prawo dostępu do sądu, postępowanie odwoławcze

W wyroku TK z 2.12.2020 r., SK 9/17,
Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art.
34 ust. 1 ustawy z 28.7.2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 755 ze
zm.). Przepis ten przewidywał opłatę stałą w wysokości pięciokrotności wpisu wniesionego od odwołania
w sprawie, której dotyczy skarga. TK orzekł, że przepis ten, przez to, że wprowadza nieproporcjonalnie
wysoką opłatę stałą, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Stan faktyczny
W skardze konstytucyjnej z 8.11.2016 r., skarżąca zakwestionowała art. 34 ustawy z 28.7.2005 r. o kosztach
sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 623, ze zm., obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 755, ze zm.;
dalej: KSCU) w zakresie, w jakim wprowadza wymóg uiszczenia opłaty sądowej od skargi na orzeczenie Krajowej
Izby Odwoławczej w takiej wysokości, która może uniemożliwić wniesienie tego środka zaskarżenia oraz rozpatrzenie
sprawy przez sąd powszechny, z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 w związku z: art 176 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz
art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarga została wniesiona w imieniu spółki biorącej udział w przetargu. Od jego wyniku
skarżąca wniosła odwołanie do KIO, które zostało później oddalone. Na rozstrzygnięcie KIO skarżąca złożyła skargę
do sądu okręgowego wraz z wnioskiem o zwolnienie od kosztów sądowych w całości. Następnie została
zobowiązana do uiszczenia opłaty od skargi, w kwocie 75 000 zł. Skarżąca, mając świadomość prawomocności
postanowienia oddalającego wniosek o zwolnienie z kosztów sądowych, wniosła jednak zażalenie na to
postanowienie. Sąd, postanowieniem z 17.8.2016 r., odrzucił zażalenie i oddalił wniosek o zawieszenie
postępowania, a następnie postanowieniem z 23.8.2016 r. odrzucił skargę ze względu na brak uzupełnienia przez
skarżącą braków formalnych złożonej skargi - nieuiszczenie opłaty sądowej. W skardze do Trybunału skarżąca
podniosła, że kwestionowany przepis narusza: prawo do sądu, prawo do zaskarżania orzeczeń i dwuinstancyjnego
postępowania oraz prawo do równego traktowania. Skarżąca zarzuciła art. 34 ust. 1 KSCU naruszenie prawa do
sądu, tj. art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, przez ustalenie rażąco wysokiej kwoty opłaty od skargi.
Zauważyła, że opłata jest niewspółmiernie wysoka nie tylko z uwagi na możliwości finansowe przeciętnego oferenta,
ale także w porównaniu z innymi opłatami sądowymi w sprawach cywilnych i w porównaniu z poprzednim stanem
prawnym, tj. sprzed wejścia w życie nowelizacji art. 34 ustawą z 5.11.2009 r. o zmianie ustawy Prawo zamówień
publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. Nr 206, poz. 1591), kiedy opłata od
skargi miała charakter stały i wynosiła 3000 zł.
Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego
Na wstępie Trybunał zwrócił uwagę na to, iż w rozpoznawanej sprawie wzorcami kontroli mogły być wyłącznie art. 45
ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Następnie Trybunał przypomniał, że art. 34 KSCU,
określał opłatę stałą na poziomie pięciokrotności wpisu wniesionego od odwołania w sprawie. Trybunał wielokrotnie
potwierdzał, że sama wysokość opłaty sądowej może być samoistnym problemem konstytucyjnym na gruncie prawa
do sądu (wyrok TK z 14.1.2014 r., SK 25/1 i z 15.4.2014 r., SK 12/13,
). Choć Konstytucja RP nie zakazuje
wprowadzenia odpłatności postępowania sądowego, to jednak wyklucza ustanawianie barier ekonomicznych
w postaci nadmiernych kosztów postępowania, bowiem zbyt wysokie koszty postępowania stanowią istotne
ograniczenie dostępu do sądu i mogą uniemożliwić jednostce dochodzenie praw na drodze sądowej (wyrok TK
z 30.3.2004 r., SK 14/03,
). Trybunał wskazał, że odpowiedź na pytanie o konstytucyjność konkretnego
uregulowania „kosztowego” w procedurze cywilnej wymaga po pierwsze ustalenia wysokości opłaty w świetle jej
funkcji systemowej, po drugie - uwzględnienia potrzeb zarówno wymiaru sprawiedliwości, jak i potrzeb społecznych,
po trzecie stadium procesu, na którym wymóg jej uiszczenia jest stosowany, po czwarte zaś - możliwości i zakresu
uzyskania ewentualnego zwolnienia z obowiązku jej wniesienia. Trybunał wskazał, iż istotnym problemem w systemie
zamówień publicznych było spowalnianie postępowań wskutek oczywiście nieuzasadnionych odwołań niektórych
wykonawców. Zgodnie z poglądem Trybunału, szybkość rozpoznania sprawy nie jest wartością absolutną, na rzecz
której można poświęcić ochronę praw podmiotowych jednostki (wyrok TK z 16.12.2008 r., P 17/07,
). Biorąc
pod uwagę swoje dotychczasowe i jednolite orzecznictwo, Trybunał uznał, że ustawodawca dysponuje co
prawda znaczną swobodą kształtowania opłat sądowych, to jednak obciążenia finansowe wynikające z tych
opłat nie mogą być asymetryczne wobec wartości zamówienia i ewentualnych, spodziewanych z niego
zysków. Trybunał orzekł, że opłata stała, określona w art. 34 ust. 1 KSCU, stanowiła nieproporcjonalną
dolegliwość i powodowała istotne ograniczenie prawa dostępu do sądu w fazie odwoławczej – stanowiąc tym
samym, nadmierną barierę ekonomiczną realizacji prawa do sądu. Ustawodawca w kwestionowanym przepisie
de facto odebrał w części spraw możliwość skorzystania z drogi odwoławczej. W związku z tym nie może również
zostać zrealizowana, przewidywana przez art. 78 Konstytucji RP, kontrola orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej

instancji. Trybunał Konstytucyjny nie znalazł żadnego uzasadnienia wprowadzonego ograniczenia z punktu widzenia
wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Warto przypomnieć, że celem art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jest
zapewnienie dostępu do sądu, rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury sądowej. Zgodnie
z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, prawo do sądu obejmuje w szczególności:
1. prawo do uruchomienia postępowania sądowego,
2. prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnie z zasadami sprawiedliwości, jawności
i dwuinstancyjności,
3. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia,
4. prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów sądowych jurysdykcyjnej (Postanowienie TK
z 4.6.2014 r., Ts 293/13,
).
TK zauważył, że również Rada Ministrów dostrzegła, iż „opłata w obowiązującej wysokości uznawana była przez
większość wykonawców za istotną barierę utrudniającą korzystanie z tego środka ochrony prawnej. W efekcie,
zaskarżalność orzeczeń KIO na poziomie kilku procent, nie zapewnia skutecznej kontroli jej orzecznictwa” (Druk
sejmowy nr 3625/VIII kadencja). W efekcie, w ustawie z 11.9.2019 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo
zamówień publicznych, dalej: PWPrZamPubl (Dz.U. z 2019 r., poz. 2020) nadano kwestionowanemu przepisowi
nowe brzmienie – przewidziano opłatę w wysokości trzykrotności, a nie pięciokrotności wpisu.

Komentarz
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 34 ust. 1 KSCU przez to, że wprowadza nieproporcjonalnie wysoką opłatę
stałą, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto, umorzył
postępowanie w pozostałym zakresie. Wskazał, że „ustawodawca dysponuje co prawda znaczną swobodą
kształtowania opłat sądowych, to jednak obciążenia finansowe wynikające z tych opłat nie mogą być asymetryczne
wobec wartości zamówienia i ewentualnych, spodziewanych z niego zysków”. Tym samym opłata stała, w wysokości
trzykrotności wpisu wniesionego od odwołania w sprawie, której dotyczy skarga, stanowiła nieproporcjonalną
dolegliwość i powodowała istotne ograniczenie prawa dostępu do sądu w fazie odwoławczej – stanowiąc tym samym,
nadmierną barierę ekonomiczną realizacji prawa do sądu. Na podstawie art. 39 PWPrZamPubl, która weszła w życie
1.1.2021 r., opłata została zmniejszona do wysokości trzykrotności wpisu wniesionego od odwołania w sprawie,
której dotyczy skarga. Od 1.1.2021 r. obowiązują nowe przepisy przewidujące, że od skargi na orzeczenie KIO
pobiera się opłatę stałą w wysokości trzykrotności wpisu wniesionego od odwołania w sprawie, której
dotyczy skarga.

Wyrok TK z 2.12.2020 r., SK 9/17,

Trybunał Konstytucyjny uznał, że opłata stała od skargi na orzeczenie KIO była niezgodna z Konstytucją RP, naruszając prawo dostępu do sądu. W efekcie nowe przepisy zmniejszyły wysokość tej opłaty, co ma zwiększyć dostępność środków zaskarżenia. Decyzja ta wpłynie na praktykę sądową i koszty postępowań odwoławczych.