Zakaz poprawiania oferty zawierającej dwie oferty cenowe

Wyrok KIO dotyczący zakazu poprawiania oferty zawierającej dwie oferty cenowe ma istotne znaczenie dla rynku zamówień publicznych. Orzeczenie wskazuje na konieczność przestrzegania przepisów dotyczących składania ofert oraz wyjaśnień ofertowych. Zamawiający nie może pozwalać na modyfikację oferty cenowej w ramach wyjaśnień ofertowych, co potwierdza art. 223 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych. Przypadek złożenia oferty zawierającej dwie różne ceny pokazuje, jak istotne jest zachowanie uczciwości i transparentności w postępowaniach zamówień publicznych.

Tematyka: wyrok KIO, zakaz poprawiania ofert, dwie oferty cenowe, rynki zamówień publicznych, zasady równego traktowania wykonawców, transparentność postępowań, przepisy prawa zamówień publicznych

Wyrok KIO ma kluczowe znaczenie dla rynku zamówień publicznych. W orzeczeniu ukazano prawidłową
wykładnię terminu „modyfikacja oferty” i „wyjaśnianie oferty”. Zamawiający nie może w ramach wyjaśnień
oferty pozwalać na modyfikację oferty cenowej. Art. 223 ust. 2 ustawy z 11.9.2019 r. Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1129; dalej: PrZamPubl) umożliwia poprawę omyłek rachunkowych.
Jednak dla oczywistych omyłek nie została przewidziana procedura wyjaśnień. Tym bardziej zamawiający nie
może poprawiać oferty, gdy w rzeczywistości rozbieżność ceny wynika ze złożenia dwóch ofert cenowych.
Złożenie oferty zawierającej dwie różne ceny oznacza w praktyce złożenie przez tego samego wykonawcę
dwóch różnych ofert w jednym postępowaniu.
Stan faktyczny
Wykonawca w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w Formularzu ofertowym wpisał następującą
cenę oferty (zł brutto): „1.550.000.00 zł słownie: jeden milion siedemset dziewięćdziesiąt dziewięć tysięcy złotych”.
Zamawiający, celem rozwiązania pozornej rozbieżności, wezwał Wykonawcę do złożenia wyjaśnień, w tym
wskazania, która z cen w formularzu oferty jest wiążąca.
W odpowiedzi Wykonawca wskazał, że cena jego oferty to 1 550 000 zł brutto. Była to najniższa cena
w postępowaniu i zamawiający wybrał ofertę wykonawcy jako najkorzystniejszą. Jednak inny wykonawca nie zgodził
się z decyzją zamawiającego i złożył odwołanie do KIO. Wskazał, że wybrany wykonawca w momencie składania
wyjaśnień znał ceny pozostałych ofert złożonych w postępowaniu, w szczególności oferty drugiej w kolejności (1 793
300 zł), a zatem mając tę wiedzę celowo wskazał niższą cenę. W konsekwencji zmawiającemu zarzucono
naruszenia prawa, wskazując, że nie powinien on wzywać wykonawcy do złożenia wyjaśnień, a odrzucić ofertę.
Wnoszący odwołanie zwrócił uwagę, że różnica między ceną wyrażoną słownie a ceną wyrażoną w liczbach była tak
duża, że nie można wykluczyć, iż oferent celowo zamieścił w ofercie dwie ceny, tak że po konsultacji z pozostałymi
ofertami mógł wskazać jako prawidłową wartość tę, która byłaby dla niego korzystniejsza.
Stanowisko KIO
Izba wskazała, że zgodnie z art. 218 ust. 1 PrZamPubl, wykonawca może złożyć tylko jedną ofertę. W ocenie Izby
doszło do złożenia dwóch ofert – zaoferowano dwie różne ceny za realizację zamówienia. Nawet, gdy na jednym
formularzu ofertowym zaoferowano dwie różne ceny, to należy to traktować jako złożenie dwóch różnych ofert.
W świetle powyższego, oferta podlegała odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 3 PrZamPubl, zgodnie z którym
zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jest niezgodna z przepisami ustawy. Izba słusznie zauważyła, że nawet
w przypadku założenia, że ofertę złożono na jednym formularzu ofertowym, zatem jest to jedna oferta, to złożono
ofertę wariantową – z różnymi cenami. W ten sposób wykonawca miał możliwość dokonania wyboru jednej z cen
zawartych w formularzu ofertowym po otwarciu ofert i zapoznaniu się z cenami innych Wykonawców. Powyższe,
w ocenie Izby, stanowi naruszenie fundamentalnej zasady przewidzianej w art. 16 PrZamPubl. Zdaniem KIO
w sytuacji, gdy wykonawca ma możliwość wyboru ceny po otwarciu ofert i zapoznaniu się z cenami innych
Wykonawców, zdecydowanie stanowi to naruszenie zasady równego traktowania Wykonawców, gdyż stawia jednego
z Wykonawców w pozycji uprzywilejowanej, innej i znacznie korzystniejszej niż pozostałych wykonawców. Izba
podniosła także, że zamawiający nie był uprawniony do wzywania wykonawcy do złożenia wyjaśnień.
W przedmiotowej sytuacji wykonawca nie wyjaśniał treści oferty, ale dokonywał wyboru jednej z cen. W konsekwencji
zamawiający nie był uprawniony do poprawienia omyłki, ponieważ nie doszło do jej popełnienia, ale do złożenia
oferty z ceną alternatywną, co stanowi nieusuwalny błąd oferty. W związku z powyższym Izba uznała, że
zamawiający dopuścił się naruszenia art. 223 ust. 2 PrZamPubl przez nieuzasadnione i niezgodne z prawem
poprawienie omyłki w ofercie wykonawcy, ponieważ oferta Wykonawcy z uwagi na powyższe powinna podlegać
odrzuceniu, a nie modyfikacji. Zgodnie z art. 223 ust. 2 PrZamPubl zamawiający poprawia w ofercie: oczywiste
omyłki pisarskie, oczywiste omyłki rachunkowe, z uwzględnieniem konsekwencji rachunkowych dokonanych
poprawek, inne omyłki polegające na niezgodności oferty z dokumentami zamówienia, niepowodujące istotnych
zmian w treści oferty. Jak podkreśla się w orzecznictwie, prawidłowy sposób poprawienia takiej omyłki powinien być
oczywisty dla każdego (wyr. KIO z 29.9.2010 r., KIO 2003/10,
). W przypadku oczywistych omyłek wyłączona
jest procedura wyjaśnień oferty.

Komentarz
Wykonawca może w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego złożyć tylko jedną ofertę (art. 218 ust. 1
PrZamPubl). Złożenie dwóch lub więcej ofert wiąże się z obowiązkiem odrzucenia wszystkich ofert na podstawie art.
226 ust. 1 pkt 3 PrZamPubl jako niezgodnych z ustawą, gdyż złożenie każdej będzie naruszeniem art. 218 ust. 1

PrZamPubl. Wyjątek od reguły stanowi art. 92 ust. 1 PrZamPubl, na mocy którego zamawiający może dopuścić lub
nawet wymagać złożenia oferty wariantowej. W takim przypadku wykonawca może być zobowiązany do złożenia
dwóch ofert – oferty podstawowej i oferty wariantowej.
Jednak złożenie w jednym postępowaniu dwóch ofert cenowych nie spełnia warunku złożenia oferty wariantowej.
Złożenie oferty zawierającej dwie różne ceny poczytuje się zaś za złożenie przez tego samego wykonawcę dwóch
różnych ofert (por. także: wyrok KIO z 8.1.2021 r., KIO 3363/20,
). W tej sytuacji zamawiający zobligowany
jest do odrzucenia oferty.
W przypadku rozbieżności co do ceny za niedopuszczalne należy uznać wezwanie wykonawcy do złożenia
wyjaśnień w zakresie rozbieżności ceny. Odmienne założenie doprowadziłoby do sytuacji, w której wykonawca
w istocie nie wyjaśniałby treści oferty, ale dokonywał wyboru jednej z zaproponowanych w ofercie cen, co
stanowiłoby zarówno naruszenie przepisów prawa, jak i fundamentalnej zasady równego traktowania
wykonawców. W konkluzji wskazać należy, że z orzeczenia KIO wysnuć można następujące wnioski:
1. wykonawca w postępowaniu o udzielenie zamówienia może złożyć co do zasady tylko jedną ofertę;
2. złożenie oferty zawierającej niejednoznaczne określenie ceny, polegającej na wskazaniu odmiennej wartości
przez liczbę oraz słownie, stanowi złożenie dwóch odrębnych ofert;
3. wezwanie wykonawcy do złożenia wyjaśnień w zakresie rozbieżności ceny jest niedopuszczalne,
a w konsekwencji stanowi naruszenie art. 223 ust 2 PrZamPubl;
4. umożliwienie wykonawcy wyboru ceny po otwarciu ofert i zapoznaniu się z cenami innych Wykonawców stanowi
naruszenie zasady równego traktowania wykonawców.
Biorąc pod uwagę powyższe, złożenie oferty zawierającej dwie różne ceny oznacza w praktyce złożenie przez tego
samego wykonawcę dwóch różnych ofert w jednym postępowaniu. Nawet jeżeli na jednym formularzu ofertowym
zaoferowano dwie różne ceny, to należy to traktować jako złożenie dwóch różnych ofert.

Wyrok KIO z 1.6. 2021 r., KIO 1040/21,

Wyrok KIO jednoznacznie potwierdza, że złożenie oferty zawierającej dwie różne ceny jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie przepisów prawa zamówień publicznych. Decyzja Izby podkreśla konieczność przestrzegania zasad równego traktowania wykonawców oraz zakazu poprawiania ofert w sytuacjach, gdy występują dwie odrębne ceny. Jest to istotne wyjaśnienie dla wszystkich podmiotów uczestniczących w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych.