Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

I OSK 667/23

 

 

Wyrok

 

w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej

z dnia 15 maja 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

w składzie następującym:

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kowalski (spr.)

Sędziowie: Sędzia WSA Anna Nowak,

Sędzia WSA Piotr Wiśniewski

Protokolant: st. sekretarz sąd. Maria Zielińska

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2024 r. w Izbie Ogólnoadministracyjnej

sprawy ze skargi kasacyjnej Adama Małeckiego

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

z dnia 12 lutego 2024 r., II SA/Kr 1234/23,

na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach

z dnia 20 listopada 2023 r., SKO.123.45.2023,

w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości

oddala skargę kasacyjną.

(podpis) (podpis) (podpis)

 

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2024 r., II SA/Kr 1234/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Adama Małeckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 listopada 2023 r., SKO.123.45.2023, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Urzędu Miasta Kraków z dnia 15 października 2023 r., UM/K/12345/23, ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 150 000 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Krakowie, ul. Kwiatowa 12, oznaczonej na karcie mapy 1234 jako działka 56 – na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia tej nieruchomości w terminie 3 lat od daty uchwalenia planu.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 15 października 2023 r. Urząd Miasta Kraków, działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nałożył na Annę Kowalską, byłą właścicielkę działki 56 położonej w Krakowie, ul. Kwiatowa 12, obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty w wysokości 150 000 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zbytej aktem notarialnym z dnia 5 września 2023 r. (umowa sprzedaży). Organ wskazał, że 2 sierpnia 2023 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia i pobrania 30% jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego dla dzielnicy Krowodrza. Zawiadomienie to Anna Kowalska otrzymała 5 sierpnia 2023 r. Następnie organ zlecił wycenę wzrostu wartości nieruchomości. Urząd Miasta Kraków zaznaczył, że decyzja wydana w trybie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest decyzją uznaniową, jej podjęcie jest obligatoryjne w sytuacji, kiedy na skutek uchwalenia lub zmiany planu nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Nieruchomość Anny Kowalskiej w myśl obowiązującego do 31 grudnia 2022 r. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 15 grudnia 2012 r., nr XII/123/2012, położona była w terenach oznaczonych symbolem R – tereny upraw polowych. W okresie po 31 grudnia 2022 r. dla działki brak było planu oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Wejście w życie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XXIII/456/2023 (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego Nr 1234, poz. 5678), spowodowało zmianę przeznaczenia części działki 56 na tereny oznaczone symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej. Ustalenia nowego planu spowodowały wzrost wartości działki o kwotę 200 000 zł. Kwota ta została ustalona na podstawie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stanowi różnicę wartości nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością przed jego uchwaleniem.

W odwołaniu Anna Kowalska zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wartość nieruchomości wzrosła w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy wartość nieruchomości nie wzrosła z tego powodu, że w dacie przed uchwaleniem planu możliwe było wydanie w odniesieniu do działki 56 decyzji o warunkach zabudowy, przez co faktycznie jej wartość odpowiadała wartości działek budowlanych. Anna Kowalska zarzuciła ponadto naruszenie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwą wykładnię pojęcia „faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości”, które powinno obejmować nie tylko konkretny sposób korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, lecz także to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać.

Utrzymując decyzję w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wskazało, że Urząd Miasta Kraków był zobowiązany, stosownie do art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu. Bezsporne jest bowiem, że przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową w sytuacji, kiedy w planie, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2022 r., cała nieruchomość przeznaczona była pod uprawy polowe, spowodowało wzrost jej wartości, co zostało wykazane operatem szacunkowym. W ocenie SKO wycena została dokonana zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat został sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych. Rzeczoznawca uwzględnił także fakt, że opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Dlatego, pomimo że strona sprzedała tylko jedną działkę wydzieloną z nieruchomości już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty została przyjęta stopa wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, który istniał w dniu uchwalenia planu. Z operatu wynika, że do wyceny nieruchomości, tak przed uchwaleniem, jak i po uchwaleniu planu, przyjęto do porównania nieruchomości o powierzchni zbliżonej do powierzchni nieruchomości sprzed jej podziału oraz nieruchomości rolne, dla których istniała możliwość przekształcenia na działki budowlane w całości lub fragmentach. W konsekwencji SKO nie dopatrzyło się nieprawidłowości w wycenie.

W skardze Anna Kowalska powtórzyła zarzuty odwołania. Wskazała, iż wbrew wywodom SKO, ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, o którym mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, powinno nastąpić w sposób wszechstronny. Wskazała, że art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa warunki zabudowy i możliwość jej powstania. Jest on głównym przepisem normującym gospodarowanie przestrzenią pozbawioną planu. Od spełnienia łącznie wymienionych w nim warunków zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe pozwala na uznanie, że na terenie działki 56 nieobjętej planem możliwa byłaby zabudowa, o ile zostałyby spełnione warunki przewidziane w art. 61 ustawy. Zdaniem Anny Kowalskiej w przypadku działki, której dotyczy postępowanie, zostały spełnione przesłanki określone w przywołanym wyżej przepisie. Świadczy o tym choćby okoliczność, iż w odniesieniu do działki sąsiedniej 57 została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Skoro taka decyzja została wydana wobec nieruchomości spełniającej tożsame kryteria, jak działka stanowiąca uprzednio własność Anny Kowalskiej, wydaje się oczywiste, że decyzja o warunkach zabudowy mogła być również wydana w zakresie działki 56. Skarżąca przywołała ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2017 r., K 5/16. Zdaniem skarżącej utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji również prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, ponieważ w przypadku zbycia identycznej co do parametrów nieruchomości sąsiadującej z działką 56, co do której została wydana decyzja o warunkach zabudowy, nie byłoby podstaw do pobrania opłaty planistycznej, pomimo iż wartość nieruchomości była tożsama. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 12 lutego 2024 r., II SA/Kr 1234/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał treść art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podkreślił, że przepis ten, regulując kwestię partycypacji gminy w dochodzie ze sprzedaży nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym, przewiduje prawo i obowiązek nałożenia opłaty na osoby, które w dacie wejścia w życie planu lub jego zmiany były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie ją zbyły. Zaznaczył też, że w myśl art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zdaniem sądu, jeżeli zatem ustalenia nowego planu dotyczą terenów, na których wcześniej obowiązujący plan utracił ważność przed wejściem w życie nowego planu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, szacowanie wzrostu wartości nieruchomości objętej nowym planem wymaga odniesienia do faktycznego sposobu jej wykorzystania bezpośrednio przed uchwaleniem nowego planu. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych ustawa odsyła do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Następnie sąd podkreślił, że z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2017 r., K 5/16, art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 2004 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 73 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie sądu oznacza to, że jeśli nieruchomość była w przeszłości objęta planem miejscowym i przewidywał on takie samo jej przeznaczenie jak plan obecnie obowiązujący, to pomimo że pomiędzy okresem obowiązywania planów była przerwa, nie należy brać pod uwagę faktycznego wykorzystania nieruchomości lub jej części, lecz uznać, że w tej części nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Warunkiem ustalenia opłaty jest zatem kumulatywne wystąpienie dwóch przesłanek: 1) wzrostu wartości nieruchomości pozostającej w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego (art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz 2) zbycia takiej nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia w życie takiego planu (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zdaniem sądu, analiza materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje na to, że wymienione przesłanki w sprawie zaistniały, co w konsekwencji obligowało organ do wymierzenia opłaty. Sąd zaznaczył, że w myśl obowiązującego do 31 grudnia 2022 r. planu ogólnego miasta Krakowa działka skarżącej położona była na terenie oznaczonym symbolem R – tereny upraw polowych. W okresie po 31 grudnia 2022 r. dla działki nie uchwalono planu oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Wejście w życie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XXIII/456/2023, spowodowało zmianę przeznaczenia części działki 56, teren ten bowiem oznaczony został symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym, wobec faktu, że przeznaczenie działki należącej przed zbyciem do skarżącej odmiennie oznaczone było w planie obowiązującym do 31 grudnia 2022 r. i odmiennie w planie miejscowym uchwalonym w 2023 r. – ustalając wartość nieruchomości przed wejściem w życie planu obligatoryjnie, oprzeć należało się na wartości adekwatnej do faktycznego sposobu wykorzystania terenu. Sąd podkreślił – wbrew tezie sformułowanej w skardze, że organy nie wzięły pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2017 r., K 5/16 – że wyrok ten odnosił się jedynie do sytuacji, w której ustalenia obydwu planów były tożsame, co w kontrolowanej sprawie w sposób oczywisty nie miało miejsca. Odrębnie sąd odniósł się także do argumentacji Anny Kowalskiej, że oceniając „faktyczne wykorzystanie terenu” w rozumieniu art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy brać pod rozwagę nie tylko rzeczywiste jego wykorzystanie, lecz także takie, o jakie skarżąca mogła się ubiegać. Sąd nie zgodził się z tym stanowiskiem, uznając, że przeczy ono literalnemu brzmieniu przepisu. Stwierdził, że pojęcia „faktycznego wykorzystania terenu” nie można utożsamiać z potencjalnym, hipotetycznym jego wykorzystaniem. Skoro strona nie dysponowała decyzją o warunkach zabudowy, pozbawione podstaw prawnych było doszukiwanie się innej niż rzeczywista możliwość jego wykorzystania. Dodatkowo sąd podkreślił, że na etapie ustalania opłaty organ nie ma możliwości badania, czy wyceniana nieruchomość, dla której warunki zabudowy nie były ustalone, spełniała potencjalnie przesłanki uzyskania pozytywnej decyzji w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej Anna Kowalska zarzuciła naruszenie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie. Podkreśliła ona, że wejście w życie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 20 czerwca 2023 r., nr XXIII/456/2023, nie spowodowało wzrostu wartości nieruchomości działki 56. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwą wykładnię pojęcia „faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości”, które powinno obejmować nie tylko konkretny sposób korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, lecz również, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać. Skarżąca wskazała też na niewłaściwe zastosowanie art. 7 k.p.a., poprzez bezzasadne – jej zdaniem – uznanie, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem planu miejscowego, i to bez szczegółowej i wyczerpującej porównawczej analizy ustaleń tego planu z faktycznym wykorzystywaniem terenu przed uchwaleniem planu, która pozwoliłaby ustalić, czy zapisy planu wprowadzające zmianę przeznaczenia nieruchomości 56 wpływają na zmianę wartości tej nieruchomości. Zdaniem skarżącej niewystarczające było oparcie się przez organy jedynie na operacie szacunkowym, z którego nie wynika w jednoznaczny sposób, aby bezpośrednią przyczyną wzrostu wartości nieruchomości był fakt uchwalenia nowego planu. Wskazując na powyższe, Anna Kowalska wniosła o uchylenie wyroku, przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Anna Kowalska podniosła, że w jej ocenie uchwalenie planu nie spowodowało wzrostu wartość działki 56, ponieważ także przed jego uchwaleniem możliwa była zabudowa działki z uwagi na spełnienie wszelkich wymogów umożliwiających ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca wniosła też zastrzeżenia co do tego, że w sprawie oparto się wyłącznie na ustaleniach i wnioskach zawartych w operacie szacunkowym. Jej zdaniem organ nie jest zwolniony z weryfikacji, na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym. Dalej skarżąca wskazała, że skoro w sąsiedztwie jej działki znajdowała się zabudowa umożliwiająca uzyskanie przez nią decyzji o warunkach zabudowy (przy spełnieniu zasady kontynuacji funkcji określonej w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zanim został uchwalony plan, to nie można uznać, że wyłącznie uchwalenie tego planu spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Sąd powołał się na to, że działka była przeznaczona pod uprawy polowe, nie uwzględniając, że spełnia ona warunki z art. 61 ustawy. Skoro więc sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu nie uniemożliwiał realizacji inwestycji w postaci zabudowy jednorodzinnej, nie można zasadnie twierdzić, że uchwalenie planu wpłynęło na możliwość zlokalizowania na tym terenie tego rodzaju inwestycji.

NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty i argumentacja skargi kasacyjnej oscylują w istocie wokół jednego spornego zagadnienia. Stawiając zarzuty naruszenia art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Anna Kowalska wywodzi, że przez pojęcie „faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości” (art. 154 ustawy), który bierze się pod uwagę dla potrzeb wyceny nieruchomości przed wejściem w życie obejmującego ją planu miejscowego, należy rozumieć nie tylko konkretny sposób korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, lecz również, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać, a zwłaszcza to, że właściciel ten mógł ubiegać się o ustalenie dla nieruchomości warunków zabudowy. W niniejszej sprawie przyjęcie stanowiska Anny Kowalskiej doprowadza ją zatem do wniosku, że to nie wejście w życie uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXIII/456/2023 spowodowało wzrost wartości nieruchomości, ale wzrost ten nastąpił już wcześniej i był spowodowany zaistniałymi możliwościami wykorzystania terenu nieruchomości na cele budowlane. Stąd skarżąca twierdzi, że wejście życie wskazanego wyżej planu nie dało podstawy do zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej.

Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie jest treść art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywają tę nieruchomość, gmina pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Jak wynika z treści powyższych przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na skutek zmiany przeznaczenia nieruchomości wzrosła wartość tej nieruchomości, właściwy organ uprawniony jest do naliczenia właścicielowi nieruchomości, który zbył tę nieruchomość, opłaty planistycznej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że słusznie zauważył sąd I instancji, iż na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy nie znajduje zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2017 r., K 5/16, którym stwierdzona została niezgodność z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje bowiem na niezgodność z Konstytucją RP art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 2004 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 73 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Poza sporem pozostaje bowiem fakt, że nieruchomość zbyta przez skarżącą, w myśl obowiązującego do 31 grudnia 2022 r. planu ogólnego, położona była w terenach upraw polowych. W okresie po 31 grudnia 2022 r. dla działki brak było planu oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wejście w życie uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXIII/456/2023 spowodowało zmianę przeznaczenia części działki 56 na tereny oznaczone symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej.

Zasadnicze zagadnienie w tej sprawie sprowadza się natomiast do pytania: czy w przypadku, gdy bezpośrednio przed wejściem w życie planu miejscowego nieruchomość nie była objęta innym planem oraz nie wydano w odniesieniu do takiej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jej wartość – przed wejściem w życie planu – należy określać, uwzględniając wyłącznie sposób jej faktycznego wykorzystywania, czy także uwzględniając jej potencjał inwestycyjny, a więc potencjalną możliwość ubiegania się przez właściciela o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy?

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez „faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości” należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie możliwości jej zagospodarowania. Za takim stanowiskiem przemawia nie tylko literalne brzmienie cytowanej wyżej frazy, z podkreśleniem słowa „faktyczny”, lecz także treść art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który umknął zarówno uwadze skarżącej, jak i sądu I instancji. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, „jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 ust. 1, art. 36 ust. 4 stosuje się odpowiednio”. Powyższe oznacza, że według zamierzenia ustawodawcy opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobiera się zarówno wtedy, gdy jest to spowodowane uchwaleniem planu, jak i wtedy, gdy wzrost taki następuje w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy. Regulacja zawarta w art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zestawieniu z art. 36 ust. 4 tej ustawy, rzutuje na niniejszą sprawę, gdyż pokazuje, że w szerszym kontekście istotą instytucji opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest konieczność każdorazowego odprowadzenia przez dotychczasowego właściciela nieruchomości części zysku, który uzyskał z jej sprzedaży dzięki jej administracyjnemu przeznaczeniu (w planie, decyzji) na cele bardziej korzystne rynkowo. Zysk ten wyraża się w różnicy wartości ustalonej przez rzeczoznawcę dla nieruchomości z uwzględnieniem nowo nadanego administracyjnego przeznaczenia oraz wartości ustalonej dla dotychczasowego administracyjnego przeznaczenia (tj. według poprzednio obowiązującego planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy), a w braku takiego przeznaczenia – według faktycznego sposobu wykorzystywania. Natomiast prezentowany przez skarżącą sposób rozumienia art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłoby do obejścia, a w każdym razie wypaczenia instytucji opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Anna Kowalska zmierza w istocie do wykazania, że możliwości inwestycyjne nieruchomości mają takie znaczenie z punktu widzenia wyceny, jak gdyby nieruchomość takie przeznaczenie już miała. Oznacza to, że w wielu przypadkach właściciele nieruchomości, które znalazły się na obszarze planów ustalających korzystne warunki inwestowania, uniknęliby obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wykazując, że takie warunki inwestowania i tak byłyby osiągalne w drodze decyzji o warunkach zabudowy, chociażby o wydanie takiej decyzji wcale nie występowali. Byliby oni zatem w znacznie lepszej sytuacji od osób, które uzyskały warunki zabudowy i w stosunku do których znalazł zastosowanie art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zastrzeżeń Anny Kowalskiej podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczących błędnej wykładni art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i niewłaściwego zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie naruszono również art. 7 k.p.a. w zakresie, w jakim skarżąca naruszenia te odniosła do braku szczegółowej i wyczerpującej analizy nowego planu, który objął sprzedaną przez nią działkę, z faktycznym wykorzystywaniem terenu przed uchwaleniem tego planu. Jak wskazano już wyżej, sąd I instancji nie miał bowiem obowiązku badania możliwości inwestycyjnych działki przed uchwaleniem planu miejscowego.

Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

(podpis) (podpis) (podpis)

Wzór opracowano na podstawie wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2067/17.