Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

I OSK 1234/23

Wyrok

w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej

15 maja 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie

w składzie następującym:

Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kowalski (spr.)

Sędziowie: Sędzia WSA Anna Nowak,

Sędzia WSA Piotr Wiśniewski

Protokolant: st. sekretarz sąd. Maria Zielińska

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2024 r. w Izbie Ogólnoadministracyjnej

sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Wrocław

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

z 20 lutego 2024 r., II SA/Kr 123/24,

w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego

na uchwałę Rady Miejskiej w Wrocławiu

z 15 grudnia 2023 r., nr XXV/123/2023,

w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

1) uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i w tym zakresie oddala skargę;

2) zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Wrocław kwotę 1500 zł (słownie: jeden tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

(podpis) (podpis) (podpis)

Uzasadnienie

Wyrokiem z 20 lutego 2024 r., II SA/Kr 123/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego, stwierdził nieważność § 10 uchwały Rady Miejskiej w Wrocławiu z 15 grudnia 2023 r., nr XXV/123/2023, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego „Wrocław - Krzyki” – w zakresie, w jakim przepis ten wyklucza lokalizację na terenie planu obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W pozostałym zakresie sąd oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał, że skarga Wojewody jest zasadna tylko w części dotyczącej § 10 zaskarżonej uchwały, dotyczącego przeznaczenia terenu planu, w którym wykluczono lokalizację opisanych wyżej obiektów. Zdaniem sądu wskaźnik powierzchni sprzedaży nie jest wskaźnikiem urbanistycznym i nie służy kształtowaniu ładu przestrzennego, lecz stanowi instrument ingerencji w konstytucyjnie chronioną zasadę wolności gospodarczej (art. 20–22 Konstytucji RP). Ingerencja powyższa polega na wprowadzeniu dodatkowego wymogu prawnego (kryterium powierzchni sprzedaży) w postępowaniach dotyczących uzyskania pozwolenia na budowę. Wskaźnik powierzchni sprzedaży występuje w regulacjach art. 10 pkt 3 i art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., zwanej dalej: PlanZagospU), a tym samym nie dotyczy procesu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że wskaźnik ten został wprowadzony jako element dotyczący wyłącznie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Niedopuszczalność zamieszczania tego rodzaju ustaleń w planach miejscowych wynika również z art. 22 Konstytucji RP stanowiącego, że ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Pozostałe zarzuty skargi sąd uznał za niezasadne – i w tej części skarga została oddalona.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła Gmina Wrocław, wnosząc o jego uchylenie w zakresie pkt 1 oraz rozpoznanie sprawy na zasadzie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej: PostAdmU), poprzez oddalenie skargi w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Gmina w skardze kasacyjnej postawiła jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 10 pkt 3 i art. 15 ust. 2 pkt 2 PlanZagospU, poprzez przyjęcie, że wskaźnik „powierzchni sprzedaży” może być wykorzystany jedynie na potrzeby art. 10 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że ustalone w art. 15 ust. 2 pkt 2 PlanZagospU elementy, jakie powinien zawierać plan miejscowy, przewidują możliwość wprowadzenia do niego różnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Konstrukcja tego przepisu przesądza o tym, że wyliczenie w nim zawarte ma charakter przykładowy, a gospodarka przestrzenna może być regulowana różnymi wskaźnikami. Za taki wskaźnik, w ocenie skarżącej gminy, można uznać wskaźnik powierzchni sprzedaży. Na poparcie swojego stanowiska gmina powołała się na wyr. NSA z 10 stycznia 2023 r. (I OSK 4567/22, CBOSA), w którym stwierdzono, iż dopuszczalność ograniczenia powierzchni sprzedaży w planie miejscowym wynika z uprawnień samorządu do przeznaczania określonych terenów pod konkretne funkcje.

Pismem z 1 marca 2024 r. wojewoda złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzuty błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, to jest art. 10 pkt 3 i art. 15 ust. 2 pkt 2 PlanZagospU, polegające na przyjęciu, że rada gminy nie może posłużyć się w planie miejscowym wskaźnikiem powierzchni sprzedaży jako charakteryzującym określoną zabudowę, która na danym terenie jest wyłączona, są zasadne. Ma rację strona skarżąca, że uprawnienia planistyczne gminy, doktrynalnie określane władztwem planistycznym, upoważniają gminę do podejmowania działań zakwestionowanych przez sąd I instancji.

Władztwo to obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście władztwo to nie jest i nie może być traktowane jako niczym nieograniczona ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Jeżeli zatem w przypadku zaskarżonego planu, Rada Miejska, powołując się na swoje ustawowe uprawnienia, wykluczyła w § 10 na obszarze planu obiekty handlowe o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m2, uzasadniając to celami polityki przestrzennej, to działała na podstawie i w granicach przysługującego jej władztwa. Rozmieszczenie obiektów handlowych niewątpliwie wpływa na sposób zagospodarowania terenu, a jeżeli tak, to decydowanie o ich rozmieszczeniu mieści się w uprawnieniach planistycznych gminy. I nie zmienia tego fakt, że powierzchnia sprzedaży nie została wyraźnie wskazana jako parametr czy wskaźnik kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w jej art. 15 ust. 2 pkt 2. Zawarte tam wskaźniki i parametry przywołane zostały tytułem przykładu i jako takie nie stanowią katalogu zamkniętego. Ponadto nie można racjonalnie założyć, że każda czynność organu gminy podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby przekreślenie istoty władztwa, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów. Wystarczającą zatem podstawą do działania w ramach władztwa, o którym mowa, jest zespół przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej zwana: SamGminU), a zwłaszcza art. 6 ust. 1 pkt 1 SamGminU. Inną natomiast kwestią jest ewentualne nadużycie władztwa planistycznego przez gminę. Ta kwestia podlegała kontroli sądu I instancji. Sąd ten, jak również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę w wyniku uchylenia zaskarżonego wyroku w pkt 1, takiego nadużycia się nie dopatrzył.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny – mając na względzie, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania – w oparciu o art. 188 PostAdmU orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w pkt 1 i w tym zakresie oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 pkt 1 PostAdmU.

(podpis) (podpis) (podpis)