Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego

II OSK 888/23

Postanowienie

15 marca 2024 r.

Naczelny Sąd Administracyjny

w składzie następującym:

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Kowalska (spr.)

Sędziowie: Sędzia NSA Jan Nowak,

Sędzia WSA Maria Wiśniewska

Protokolant: st. sekretarz sąd. Piotr Zieliński

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2024 r. w Izbie Ogólnoadministracyjnej

sprawy ze skargi kasacyjnej Adama Małeckiego

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 20 stycznia 2024 r., IV SA/Wa 1234/23,

w sprawie ze skargi Adama Małeckiego

na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie

z dnia 15 listopada 2023 r., PINB/Kr 456/23,

w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania:

1) uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę;

2) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Adama Małeckiego kwotę 1234,56 (jeden tysiąc dwieście trzydzieści cztery złote pięćdziesiąt sześć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

(podpis) (podpis) (podpis)

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2024 r., IV SA/Wa 1234/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Adama Małeckiego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 15 listopada 2023 r., PINB/Kr 456/23, w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym.

W dniu 1 października 2023 r. Adam Małecki złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Janowi Kowalskiemu pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr 123/4, stanowiącej działkę sąsiadującą z działką należącą do skarżącego. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego zakończenia zainicjowanego przez niego postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr 123/4. Jego zdaniem zachodzi duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o warunkach zabudowy, co wykluczy możliwość wydania inwestorowi pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2023 r., PINB/Kr 456/23, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, zwanej dalej: KPA). Stwierdził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr 123/4 jest ostateczna i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że postanowieniem z dnia 30 września 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu tej działki. W ocenie organu zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA byłoby uzasadnione jedynie w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Adam Małecki. Jej zdaniem postępowanie powinno zostać zawieszone, gdyż najprawdopodobniej procedura wznowienia doprowadzi do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Ta z kolei jest niezbędna do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2023 r., PINB/Kr 457/23, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wskazał, że samo stwierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał, wpływ na losy sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji.

W skardze Adam Małecki wniosła o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach i zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 KPA. W uzasadnieniu podtrzymała stanowisko przedstawione w zażaleniu.

W wyroku z dnia 20 stycznia 2024 r., IV SA/Wa 1234/23, oddalającym skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 KPA może być jedynie taka kwestia, jaka obliguje organ do zawieszenia postępowania z urzędu, tamuje bowiem rozpoznanie sprawy w ten sposób, że niemożliwe staje się wydanie przez organ decyzji. W ocenie sądu nie było podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę tylko z tego względu, że toczy się postępowanie nadzwyczajne dotyczące ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd (wyr. z dnia 10 stycznia 2023 r., II OSK 123/22, LEX nr 1234567), że sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji bądź uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA, niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie nieważnościowe albo wznowieniowe. Organ, oceniając wystąpienie przesłanek zawieszenia postępowania we własnej sprawie, nie może się bowiem kierować przewidywaniami, jaki będzie wynik innego postępowania nadzwyczajnego. Powinien natomiast ocenić, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej.

W skardze kasacyjnej Adam Małecki wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zarzuciła przy tym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1380, zwanej dalej: PostAdmU] w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 KPA, poprzez pominięcie przez sąd naruszenia, którego dopuścił się organ administracji, polegającego na odmowie zawieszenia postępowania, pomimo wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie.

NACZELNY SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE:

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności ma obowiązek dokonać oceny dopuszczalności skargi, albowiem – zgodnie z art. 189 PostAdmU – jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Artykuł 189 PostAdmU ma zastosowanie w tych sytuacjach, kiedy droga do wydania wyroku była zamknięta, gdyż istniały przesłanki z art. 58 lub art. 161 § 1 PostAdmU. Przepis ten pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki odrzucenia skargi lub podstawy do umorzenia postępowania przed tym sądem, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł sąd I instancji.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 KPA, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy Kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 KPA do dnia 1 stycznia 2022 r. obowiązywał w brzmieniu: „Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie”. Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie 4 rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia [por. uchw. NSA (7) z dnia 24 lutego 2014 r., II GPS 1/14, ONSAiWSA 2014, nr 4, poz. 67]. Nowelizacja KPA wprowadzona ustawą z dnia 7 października 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 1889), która weszła w życie 1 stycznia 2022 r., zmieniła treść art. 101 § 3 KPA. Przepis ten obecnie brzmi: „Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie”. Aktualnie art. 101 § 3 KPA należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania („w sprawie zawieszenia postępowania”) oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania („w sprawie odmowy podjęcia postępowania”). Skoro w przepisie tym użyto określenia „postanowienie w sprawie odmowy podjęcia postępowania” i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem „w sprawie zawieszenia postępowania”, na które przysługuje zażalenie, jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania.

W rozpoznawanej sprawie w dacie orzekania przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (15 listopada 2023 r.) bezspornie obowiązywały przepisy KPA po nowelizacji, zatem zażalenie na postanowienie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie skarżącej już nie przysługiwało.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 PostAdmU, sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak wynika z powyższych rozważań, zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 2 PostAdmU uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 PostAdmU. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu od skargi wyda sąd I instancji.

(podpis) (podpis) (podpis)

Wzór opracowano na podstawie orz. NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., II OSK 777/21, LEX nr 3216547.