Skarga kasacyjna

Poznań, dnia 2023-10-26

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie ul. Kasprzaka 25 01-211 Warszawa Za pośrednictwem: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ul. Święty Marcin 4 61-809 Poznań

Skarżący kasacyjnie: Urząd Miasta Poznania w Poznaniu ul. Matejki 50 60-770 Poznań Reprezentowany przez: Radca Prawny Jan Kowalski

II SA/Po 1234/23

Skarga kasacyjna

W imieniu Urzędu Miasta Poznania w Poznaniu, w trybie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej: PostAdmU], zaskarżam w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2023-09-15 r. (II SA/Po 4321/23) oraz wnoszę o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

Na podstawie art. 176 § 2 PostAdmU wnoszę także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi Urząd Miasta Poznania zarzuca naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: – § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 395), polegające na przyjęciu, że rozważane rozporządzenie utraciło moc obowiązującą oraz, w konsekwencji, że przepis ten nie może stanowić podstawy do orzekania przez organy administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (w tym miejscu należy zastrzec, że wymieniony przepis w dacie wydania zaskarżonej decyzji był formalnie zawarty w rozporządzeniu z 2018 r., a uchylono go dopiero rozporządzeniem z 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 783, które weszło w życie 2020-06-01); – art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., zwanej dalej: PrGeodKart), poprzez przyjęcie, że przepis ten w obecnym brzmieniu nie może stanowić upoważnienia do wydanego uprzednio aktu wykonawczego – rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów; – art. 31 ust. 3 pkt 1, ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (obecnie t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1188, zwanej dalej: RadaMinistrówU) poprzez uznanie, że reguła określona w § 8 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) wykracza poza treść upoważnienia ustawowego.

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Anny Nowak, stwierdził nieważność decyzji Urzędu Miasta Poznania z dnia 2023-07-01 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 2023-06-01 r., wydanych w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Uwzględnienie skargi nastąpiło z innych przyczyn aniżeli podniesiono w skardze. Sąd – opierając się na art. 145 § 1 pkt 1 PostAdmU – wyeliminował zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z obrotu prawnego, przyjmując, że wydano je bez podstawy prawnej.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, sąd wskazał, że § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, gdyż znajduje się w akcie wykonawczym, który utracił moc obowiązującą. Zdaniem sądu utrata mocy rozporządzenia nastąpiła na skutek zmiany dokonanej w przepisie stanowiącym upoważnienie do jego wydania, to jest w art. 24 ust. 2 PrGeodKart. Ustawą z dnia 2020-01-15 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 15, poz. 123) wskazano inny organ upoważniony do wydania rozporządzenia („Minister Rozwoju” w miejsce „Minister Infrastruktury”).

W ocenie skarżącego kasacyjnie ze stanowiskiem sądu nie można się zgodzić. Jest ono bowiem zbyt daleko idące. Nie można go także zaakceptować w świetle zasad techniki prawodawczej, które Wojewódzki Sąd Administracyjny bezzasadnie podważył jako niekonstytucyjne.

Zarzuty naruszenia § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów oraz art. 24 ust. 2 PrGeodKart wymagają uzasadnienia łącznie z zarzutem art. 31 ust. 3 pkt 1, ust. 5 RadaMinistrówU, gdyż są one ze sobą powiązane.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że jakkolwiek regulacje dotyczące form, w których dokonuje się zmian w ewidencji gruntów i budynków, są stosunkowo nieprecyzyjne, to jednak w praktyce i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, w jaki sposób sprawy te powinny być załatwiane. Problematyka ta została obszernie wyjaśniona w wyr. NSA z dnia 2019-10-22 r. (I OSK 123/19) oraz z dnia 2020-03-05 r. (II OSK 456/20). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał (ww. wyr. z dnia 2019-10-22 r., I OSK 123/19), że: „wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze, w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo geodezyjne; po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 5 ust. 3 rozporządzenia) i wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej”.

W niniejszej sprawie zmiana w ewidencji dokonana przez organy wymagała postępowania wyjaśniającego, stąd – mając na uwadze powyższe – nie może budzić wątpliwości, że załatwienie sprawy powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, wydanej zasadniczo na podstawie powołanego wyżej § 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów.

Sąd I instancji wywiódł, że rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów utraciło moc obowiązującą, i w ogóle nie badał, czy zaskarżona decyzja jest prawidłowa w świetle powołanej w niej podstawy prawnej.

W ocenie Urzędu Miasta Poznania nie można przyjmować, że powyższy akt wykonawczy utracił moc w wyniku wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2020-01-15 r. Sąd niewłaściwie przyjął, że zmiana upoważnienia do wydania rozporządzenia zawartego w art. 24 ust. 2 PrGeodKart powoduje utratę mocy wydanego na jego podstawie przepisu rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że nowelizacja art. 24 ust. 2 PrGeodKart ograniczała się wyłącznie do wskazania innego organu upoważnionego do wydania rozporządzenia. Nie zmienił się natomiast zakres upoważnienia. W tym miejscu należy odwołać się do art. 92 Konstytucji RP, który określa przesłanki legalności aktu wykonawczego. W świetle tego przepisu ustawy zasadniczej rozporządzenie wykonawcze musi spełniać następujące przesłanki: musi być wydane przez organy wskazane w Konstytucji RP (na podstawie upoważnienia prawnoustrojowego), na podstawie i w celu wykonania szczegółowego upoważnienia ustawowego, przez organy wyraźnie określone w upoważnieniu; regulować wyłącznie sprawy z zakresu spraw przekazanych do uregulowania i zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu. Jeśli rozporządzenie nie spełnia któregokolwiek z tych warunków, jest aktem sprzecznym z Konstytucją RP. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto regułę walidacyjną, zgodnie z którą akt wykonawczy przestaje obowiązywać, jeżeli w wyniku zmiany stanu prawnego nie spełnia wymogów art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Są oczywiście tego rodzaju zmiany stanu prawnego, które powodują, że dotychczasowy akt wykonawczy traci moc, a należą do nich, przykładowo: uchylenie ustawy, na podstawie której akt wykonawczy był wydany, uchylenie przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego, polegająca na istotnej zmianie któregokolwiek z wymogów dotyczących tego aktu.

W rozpoznawanej sprawie wystąpiła jednak sytuacja szczególna, nie zmienił się bowiem zakres przedmiotowy upoważnienia ustawowego, a jedynie organ upoważniony do wydania rozporządzenia. Powstało zagadnienie zgodności z Konstytucją RP omawianego rozporządzenia i, tym samym, dokonanie oceny co do jego obowiązywania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie powyższą sytuację rozstrzyga jednoznacznie § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”. Regulacji tej nie można odrzucać jako niekonstytucyjnej, jak uczynił to sąd I instancji. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” należy odczytywać jako przepis regulujący w istocie zagadnienie intertemporalne, poprzez wskazanie, który podmiot przejmuje kompetencje podmiotu upoważnionego w zmienianym przepisie upoważniającym (wyr. NSA z dnia 2018-05-10 r., I OSK 789/18). Nie sposób zatem twierdzić, że jest to przepis wykraczający poza upoważnienie określone art. 31 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 RadaMinistrówU. Ustawodawca wyraźnie bowiem upoważnił Prezesa Rady Ministrów do ustalenia w drodze rozporządzenia zasad techniki prawodawczej, określającego między innymi „reguły przeprowadzania zmian w systemie prawa”.

Reasumując, należy uznać, że sąd I instancji, stwierdzając nieważność decyzji poddanych kontroli sądowej, niewłaściwie przyjął, że akt, w którym znajduje się przepis prawa materialnego powołany przez organy jako podstawa prawna wydanych decyzji (§ 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów), nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W świetle § 8 ust. 3 rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” zmiana treści przepisu upoważniającego polegająca na tym, że zmienia się organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, nie powoduje utraty mocy obowiązującej tego aktu.

Powyższe oznacza, że art. 145 § 1 pkt 1 PostAdmU nie mógł być podstawą wyroku, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja starosty nie były dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

(podpis)

Wzór opracowany na podstawie wyr. NSA z dnia 2017-11-14 r., II OSK 1111/17.