Skarga na decyzję administracyjną

Poznań, dnia 24.05.2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ul. Marszałkowska 82 00-517 Warszawa

Za pośrednictwem: Wojewoda Wielkopolski Wielkopolski Urząd Wojewódzki al. Niepodległości 16 61-713 Poznań

Skarżąca: Anna Kowalska ul. Kwiatowa 12 60-123 Poznań 87051201234

Numer sprawy przed organem: GKR.6754.23.2023

Skarga na decyzję Wojewody Wielkopolskiego

Na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej: PostAdmU) zaskarżam w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 15.03.2024 r., Nr WI-II.7890.12.2023, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z 15.01.2024 r., Nr GK.1234.56.2023, w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejścia gruntu wydzielonego pod drogę publiczną na własność Gminy Komorniki.

Organowi administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, zarzucam:

– naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., zwanej dalej: GospNierU), polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu przejścia gruntu wydzielonego pod drogę publiczną na własność gminy Komorniki, pomimo że organ ten nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

– naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwanej dalej: KPA), w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa opinii biegłego sporządzonej w formie operatu szacunkowego

i wnoszę:

– na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c PostAdmU o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej;

– na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c w zw. z art. 135 PostAdmU o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego z 15.01.2024 r., Nr GK.1234.56.2023, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi;

– na podstawie art. 200 PostAdmU o zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na moją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

Stan faktyczny

Decyzją z 12.12.2023 r., Nr GK.5432.10.2023, Starosta Poznański zatwierdził projekt podziału mojej nieruchomości położonej w Komornikach, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr 123/4, o powierzchni 1,5 ha. W wyniku podziału tej nieruchomości, dokonanego na mój wniosek, wydzielono między innymi działkę gruntu Nr 123/5 o powierzchni 0,25 ha, przeznaczoną pod drogi publiczne (drogi gminne) na mocy uchwały Rady Miasta Komorniki z 20.11.2023 r., Nr XXV/250/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie art. 98 ust. 1 GospNierU działka gruntu o Nr 123/5 przeszła na własność Miasta Komorniki z dniem, w którym decyzja o podziale ww. nieruchomości stała się ostateczna.

W myśl art. 98 ust. 3 GospNierU za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem.

Pomimo dwukrotnych negocjacji w przedmiocie wysokości odszkodowania należnego mi od Miasta Komorniki – 10.01.2024 r., a następnie 17.01.2024 r. – porozumienie nie zostało zawarte.

Zgodnie zatem z art. 98 ust. 3 GospNierU odszkodowanie należało ustalić według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak wskazuje art. 130 ust. 1 GospNierU, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu „ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości”.

Szczegółowe zasady określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został sporządzony 05.01.2024 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Jan Nowak. Na jego podstawie Starosta Poznański, decyzją z 15.01.2024 r., ustalił przysługujące mi odszkodowanie w kwocie 15000 zł (słownie: piętnaście tysięcy złotych), stanowiące należność za grunt wydzielony pod drogę gminną i przejęty na własność przez Miasto Komorniki.

Od powyższej decyzji złożyłam odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 oraz 80 KPA, polegające na braku podjęcia działań niezbędnych dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości należnego mi odszkodowania, na niedopełnieniu obowiązku oceny wiarygodności opinii sporządzonej przez biegłego, w tym pominięcie okoliczności przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego niewłaściwego sposobu określenia wartości nieruchomości, a mianowicie – zastosowania w trakcie wyceny podejścia kosztowego zamiast podejścia porównawczego, uwzględniającego ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Wielkopolski decyzją z 15.03.2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Poznańskiego. Organ odwoławczy nie podzielił podniesionego przeze mnie zarzutu wadliwości operatu szacunkowego i uznał, że odpowiada on wymogom zawartym w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie.

Uzasadnienie zarzutów skargi

Odszkodowanie jest ściśle związane z utratą prawa własności i powinno stanowić sprawiedliwą rekompensatę za grunty przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości.

W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania najważniejszy dowód w sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Biegły, sporządzając opinię, związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 GospNierU). Treść operatu zasadniczo przesądza o treści decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie. Stąd też, ze względu na swoją wagę, opinia biegłego musi zostać poddana wnikliwej ocenie przez organy administracyjne.

W myśl art. 7 KPA na organie administracji spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 KPA organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zarówno Starosta Poznański, jak i Wojewoda Wielkopolski zobowiązani byli przy rozstrzyganiu sprawy do dokonania oceny wiarygodności i wartości dowodowej operatu szacunkowego oraz zbadania, czy sporządzona wycena jest zgodna z przepisami prawa. Tylko opinia spełniająca warunki formalne i oparta na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości mogła stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

W niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia samodzielnej oceny prawidłowości operatu szacunkowego i w konsekwencji błędnie przyjęły, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego mogła stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

Biegły bezzasadnie zastosował podejście kosztowe do ustalenia wartości nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, zamiast podejścia porównawczego, uwzględniającego ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi. Naruszona została zatem dyspozycja § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym, dopiero gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej nieruchomości, wartość tę określa się w podejściu kosztowym.

Rzeczoznawca, odstępując od stosowania podejścia porównawczego, wskazał na 5 stronie operatu szacunkowego, że „w 6 miesiącach poprzedzających wycenę, na terenie miasta Komorniki zawarto około 10 transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, jednakże były to umowy zawierane między osobami fizycznymi a Gminą Komorniki, zatem transakcje te nie nosiły znamion transakcji wolnorynkowych”. Argument ten należy uznać za chybiony. Wymaga bowiem podkreślenia, że skoro prawodawca nie wyłączył możliwości porównywania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne między osobami fizycznymi lub prawnymi a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 GospNierU. Stanowisko to dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyr. WSA we Wrocławiu z 12.05.2020 r., II SA/Wr 123/20, Legalis; wyr. WSA w Poznaniu z 24.06.2021 r., I SA/Po 456/21, Legalis).

W ślad za orzecznictwem NSA należy także uznać za bezsporne, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów – wynikającą z § 36 ust. 2 rozporządzenia – jest stosowanie podejścia porównawczego z uwzględnieniem cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Wszelkie inne metody mogą mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod takie drogi. W rezultacie należy przyjąć, że zasady szacowania określone w § 36 ust. 2 rozporządzenia nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi, jaka powinna być ich kolejność (zob. wyr. NSA z 15.09.2015 r., I OSK 1543/14, Legalis oraz z 22.10.2018 r., I OSK 2567/17, Legalis).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału jednoznacznie wynika, że możliwe było dokonanie analizy rynku pod kątem występowania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Tym samym rezygnacja z podejścia porównawczego i przyjęcie przez rzeczoznawcę podejścia kosztowego dla określenia wartości rynkowej szacowanej nieruchomości nie znajdują uzasadnienia.

W świetle powyższego należy uznać, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty Poznańskiego przez rzeczoznawcę majątkowego, stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, zawiera istotne uchybienia, nie spełnia bowiem wymogów określonych przepisami prawa, a w szczególności rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych.

Starosta Poznański, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 KPA, nie sprawdził, czy wycena nieruchomości została przeprowadzona prawidłowo. Uchybienia tego dopuścił się także Wojewoda Wielkopolski, akceptując bez zastrzeżeń kwestionowane rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 GospNierU operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wartości nieruchomości, jednakże regulacja ta nie zwalnia organu administracji z obowiązku oceny operatu, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie. W myśl art. 80 KPA organy administracji publicznej mają prawo swobodnej oceny dowodów, jednakże uznanie opinii biegłego za podstawę ustaleń faktycznych bez uprzedniej weryfikacji tej opinii w oparciu o przesłanki wiedzy – a więc znajomości obowiązujących przepisów, doświadczenia życiowego i zasady logicznego rozumowania – stanowiło naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 KPA, mające wpływ na wynik sprawy (por. wyr. NSA z 05.03.2019 r., I OSK 1964/17, Legalis).

W konsekwencji opisanych uchybień proceduralnych organy obu instancji niewłaściwie zastosowały art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 GospNierU, uznając przedwcześnie, że dysponują wystarczającą wiedzą na temat wartości rynkowej szacowanej nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości należnego mi odszkodowania.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że zaskarżona decyzja narusza cytowane w skardze przepisy, a sama skarga jest konieczna i uzasadniona.

Anna Kowalska

(podpis)

Załączniki: odpis skargi; dowód uiszczenia wpisu w kwocie 200 zł.

Opracowano na podstawie wyr. WSA w Warszawie z 10.11.2022 r., IV SA/Wa 1234/22, Legalis.