Skarga

Warszawa, dnia 20.03.2023

Wojewódzki Sąd Administracyjnyw Warszawieul. Jasna 200-013 Warszawaza pośrednictwem:Wojewody MazowieckiegoMazowiecki Urząd Wojewódzkipl. Bankowy 3/500-950 Warszawa

Znak sprawy: IV SA/Wa 1234/2023

Skarżąca: Firma Budowlana "Mosty Polskie" Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowieul. Kwiatowa 1530-001 KrakówKRS: 0000123456reprezentowana przez:radcę prawnego Annę Kowalską(pełnomocnictwo w załączeniu)Adres dla doręczeń: Kancelaria Radcy PrawnegoAnna Kowalskaul. Lipowa 2031-002 Kraków

Organ administracji: Wojewoda MazowieckiMazowiecki Urząd Wojewódzkipl. Bankowy 3/500-950 Warszawa

Skargana decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr WA-III.4021.1.2023 z 15.02.2023

I. Działając w imieniu spółki Firma Budowlana "Mosty Polskie" Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie (zwanej dalej również „Skarżącą”) na podstawie pełnomocnictwa, którego odpis wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej oraz odpisem KRS Skarżącej przedkładam, w oparciu o art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 PrPostSAdm,

zaskarżam

ostateczną decyzję Nr WA-III.4021.1.2023 wydaną 15.02.2023 przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie oznaczonej numerem WA-I.420.2.2022, którą doręczono mi 18.02.2023, w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tj. Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy.

II. Organowi wydającemu zaskarżoną decyzję zarzucam naruszenie następujących przepisów postępowania:

a) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 KPA poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy nie podlegał wyłączeniu od prowadzenia postępowania oznaczonego sygnaturą WA-I.420.2.2022 zakończonego wydaniem 10.01.2023 przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy decyzji administracyjnej Nr WA-I.420.3.2023 w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej "Trasa S8" (zwanej dalej „Decyzją”),

a w konsekwencji,

b) niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 KPA oraz niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 KPA, tj. wadliwe uchylenie przez Wojewodę Mazowieckiego Decyzji i przekazanie sprawy Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy do ponownego rozpoznania, zamiast uchylenia Decyzji i umorzenia postępowania przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w I instancji,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania niewłaściwemu (podlegającemu wyłączeniu) organowi, zamiast doprowadzić do umorzenia tego postępowania.

III. Wskazując na powyższe zarzuty – oba łącznie, jak też każdy z osobna – wnoszę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 145 § 3 oraz art. 200 PrPostSAdm o:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji Nr WA-III.4021.1.2023, wydanej 15.02.2023 przez Wojewodę Mazowieckiego, w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy;

b) umorzenie we wskazanym zakresie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a także

c) zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadnienie

1. Stan faktyczny

Skarżąca jest ujawniona w księgach wieczystych numer WA1K/00123456/7 oraz WA1K/00123457/8 jako właściciel działek gruntu Nr 123/1 oraz 124/2 z obrębu Mokotów położonych w Warszawie przy ul. Fikcyjnej 12 (dalej zwanych „Działkami”).

Na wniosek z 15.11.2022 Jana Nowaka, mającego reprezentować Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Trasa S8", Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wszczął stosowne postępowanie administracyjne w trybie ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 poz. 1693 ze zm.; dalej zwanej „Ustawą”).

Wraz z pismami z 20.11.2022 oraz z 27.11.2022 Skarżąca, reprezentowana przez niżej podpisanego, złożyła do akt sprawy szereg zarzutów dotyczących wad oraz braków postępowania administracyjnego.

Decyzją Nr WA-I.420.3.2023 z 10.01.2023 Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy – nie uwzględniając zarzutów Skarżącej – orzekł m.in. o wywłaszczeniu Działek na rzecz reprezentowanego przez niego Miasta Stołecznego Warszawy.

Od powyższej Decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy Skarżąca wniosła 15.01.2023 odwołanie do Wojewody Mazowieckiego i zarzuciła Decyzji, że została wydana przez organ podlegający wyłączeniu od załatwienia tej sprawy, a także iż postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie obarczone było istotnymi brakami formalnymi uzasadniającymi jej uchylenie.

Na skutek opisanego odwołania Skarżącej Wojewoda Mazowiecki wydał 15.02.2023 zaskarżoną decyzję Nr WA-III.4021.1.2023, którą uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda uznał za zasadne podniesione przez Skarżącą zarzuty dotyczące braków formalnych postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Jednocześnie za bezzasadny uznał zarzut Skarżącej, iż Decyzja została wydana przez organ niewłaściwy, tj. Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, który podlegał wyłączeniu od załatwienia tej sprawy.

2. Uzasadnienie zarzutów skargi

Na wstępie pozwolę sobie pokrótce przedstawić tutejszemu Sądowi argumentację uzasadniającą pogląd, zgodnie z którym Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy nie był właściwy do wydania Decyzji, gdyż podlegał wyłączeniu od załatwienia tej sprawy, w konsekwencji czego postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie Decyzji powinno zostać umorzone.

W dalszej części uzasadnienia odniosę się natomiast do argumentacji przedstawionej przez Wojewodę Mazowieckiego w zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu zaznaczam, że jednym z najistotniejszych elementów decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Ustawy jest przymusowe pozbawienie prawa własności nieruchomości podmiotu, któremu takie prawo przysługuje względem działek gruntu położonych w obrębie planowanej inwestycji. Innymi słowy, w efekcie wydania takiej decyzji dochodzi do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa (w zależności od kategorii danej drogi).

Wydając decyzję w trybie przepisów Ustawy, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy na swój własny wniosek orzeka o przymusowym pozbawieniu prawa własności nieruchomości obywatela i przyznaniu prawa własności tej samej nieruchomości Skarbowi Państwa bądź też Miastu Stołecznemu Warszawie, czyli pracodawcy Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Innymi słowy, rozstrzygając w charakterze starosty, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy orzeka jednocześnie o prawach i obowiązkach gminy Miasto Stołeczne Warszawa, której jest pracownikiem, lub Skarbu Państwa (co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca). Występuje on zatem faktycznie w trzech rolach, a mianowicie wnioskodawcy, organu rozstrzygającego wniosek oraz beneficjenta decyzji, na rzecz którego przechodzi prawo własności nieruchomości.

W konsekwencji w takiej sprawie powstaje oczywisty konflikt interesów, wyłączający tym samym obiektywizm oraz bezstronność podmiotu prowadzącego postępowanie i orzekającego co do istoty sprawy. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku postępowania wywłaszczeniowego, w którym prezydent miasta na prawach powiatu jest jednocześnie wnioskodawcą, organem rozstrzygającym oraz podmiotem, na rzecz którego nieruchomość jest wywłaszczana.

Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, że do przedmiotowego stanu prawnego odpowiednie zastosowanie ma orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące procedury wywłaszczenia nieruchomości, gdzie także wnioskodawcą, a zarazem organem orzekającym i beneficjentem decyzji jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy.

Zwracam zatem uwagę na wyrok NSA z 10.05.2018 (II OSK 1234/17, Legalis), zgodnie z którym: „Prezydent miasta (...) Stołecznego Warszawy jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest organem uprawnionym do wydania decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania i taką decyzję jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz wydał w rozpoznawanej sprawie na rzecz Miasta (...) Stołecznego Warszawy, które jest jednocześnie stroną postępowania administracyjnego w tym zakresie gdyż wywłaszczenie odbywa się z wniosku i na rzecz tego miasta. W tych okolicznościach sprawy Prezydent tego miasta jako dysponent władzy publicznej rozstrzygający o władczej ingerencji w prawo do nieruchomości, kształtując prawa i obowiązki swojej jednostki podlega wyłączeniu od rozstrzygania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania. W takiej sytuacji bowiem nie jest możliwe występowanie Prezydenta sprawującego funkcję starosty jednocześnie w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpatrujący sprawę (o wywłaszczenie i odszkodowanie – przypomnienie Sądu), bowiem w przeciwnym wypadku stanowi to naruszenie art. 24 KPA. Obraza zaś w postępowaniu tej normy nakazuje przyjąć zaistnienie przesłanki wznowienia, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 3 KPA”.

Podobne stanowisko zajął tutejszy Sąd (tj. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) w wyroku z 20.06.2019 (IV SA/Wa 4321/18, Legalis), w którym stwierdził, że: „W ramach postępowania wywłaszczeniowego toczącego się na wniosek organu wykonawczego miasta na prawach powiatu dochodzi bowiem do swoistego konfliktu interesów. Prezydent miasta z jednej strony jako sprawujący funkcje starosty rozpatruje swój własny wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. Natomiast w postępowaniu przed organem drugiej instancji występuje w dwóch rolach – pierwszej jako organ oraz jako strona ubiegająca się o wywłaszczenie”. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, iż: „w postępowaniu objętym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 KPA. Zatem prawidłowo Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i umorzył postępowanie przed tym organem (…)”.

Z kolei zgodnie z innym wyrokiem także tutejszego WSA w Warszawie z 15.07.2020 (IV SA/Wa 5432/19, Legalis): „W ramach postępowania wywłaszczeniowego toczącego się na wniosek organu wykonawczego miasta na prawach powiatu dochodzi bowiem do swoistego konfliktu interesów. Prezydent miasta z jednej strony jako sprawujący funkcje starosty rozpatruje swój własny wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. Natomiast w postępowaniu przed organem drugiej instancji występuje w dwóch rolach – pierwszej jako organ oraz jako strona ubiegająca się o wywłaszczenie”. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że wydanie decyzji prezydenta miasta o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz gminy stanowi naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 KPA, w wyniku czego obowiązkiem Wojewody jest uchylenie takiej decyzji i umorzenie postępowania. Podobnie wypowiedział się także tutejszy WSA w Warszawie w wyrokach z 20.08.2021 (IV SA/Wa 6543/20, Legalis) oraz z 10.09.2022 (IV SA/Wa 7654/21, Legalis).

Zaznaczam, że wyroki te zostały wydane w następstwie uchwały NSA(7) z 10.10.2017 (I OPS 1/17, OSNAP 2018, Nr 1, poz. 1), zgodnie z którą: „W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 KPA, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta”.

W związku z powyższym podnoszę, że w niniejszej sprawie miał miejsce konflikt interesów, gdyż Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy orzekł na swój własny wniosek o wywłaszczeniu Działek na rzecz reprezentowanej przez siebie gminy Miasto Stołeczne Warszawa, czyli de facto na swoją rzecz. Należy zatem stanąć na stanowisku, iż Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu, a zatem nie mógł on rozstrzygać w niniejszej sprawie. W konsekwencji Decyzja została wydana przez podlegającego wyłączeniu Prezydenta i jako taka była wadliwa, w związku z czym powinna zostać uchylona, a postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w pierwszej instancji powinno zostać umorzone.

Odnosząc się natomiast do argumentacji przedstawionej przez Wojewodę Mazowieckiego w zaskarżonej decyzji, zwracam uwagę, że Wojewoda Mazowiecki wywody Skarżącej dotyczące niewłaściwości Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy skwitował jedynie stwierdzeniem, że zarzut ten jest bezzasadny, gdyż przepisy Ustawy wyłączają zastosowanie art. 24 i n. KPA, wprowadzając nową normę dotyczącą ustalania właściwości organów administracji, oraz wyłączają zastosowanie Rozdziału 5 Działu I KPA w postępowaniach prowadzonych na podstawie Ustawy.

Podnoszę, że taki pogląd nie może w żadnym razie spotkać się z aprobatą. Po pierwsze bowiem, Ustawa nie zawiera żadnych nowych norm w zakresie ustalania zasad wyłączenia organu lub pracownika od załatwiania sprawy, a po drugie, zawiera jasny i niebudzący wątpliwości przepis art. 10, zgodnie z którym do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że stanowisko Wojewody oparte jest wyłącznie na całkowicie dowolnej interpretacji przepisów prawa i jako takie należy uznać je za bezpodstawne.

Co więcej, zwracam uwagę, że KPA w art. 27 wprowadza jasne normy postępowania w przypadku stwierdzenia, iż organ administracji lub pracownik takiego organu podlegają wyłączeniu ze względu na tzw. konflikt interesów. Pozwalają one w sytuacjach niejasnych bądź nieprzejrzystych wykluczyć wątpliwości w tym zakresie, przekazując sprawę organowi lub pracownikowi, co do bezstronności których takie wątpliwości nie występują. Zatem należy uznać, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisów Ustawy także podlega temu przepisowi i nie prowadzi to w żadnym wypadku do „wypaczenia (…) sensu” tego postępowania, jak chciałby Wojewoda. Pozwala natomiast uniknąć sytuacji, w których obiektywizm organu orzekającego budzi poważne wątpliwości, a zatem może prowadzić do działania sprzecznego z art. 6 i 8 KPA.

Na marginesie jedynie zaznaczam, że orzekania we własnej sprawie nie uzasadniają też opisane przez Prezydenta w Decyzji podstawy ustrojowe działania miasta na prawach powiatu. Zarówno bowiem organowi samorządu gminnego (jakim jest wójt, burmistrz bądź prezydent), jak i organowi samorządu powiatowego (jakim jest starosta) przypisane zostały, na podstawie stosownych przepisów, określone obowiązki i uprawnienia. Uprawnienia te nie pokrywają się ze sobą i powinny stanowić zbiory rozłączne. Skupienie uprawnień obu tych organów w ręku prezydenta miasta na prawach powiatu jest sytuacją wyjątkową i nie musi automatycznie prowadzić do powstania konfliktu interesów, gdyż wyjątkowo tylko prezydent występuje w jednej sprawie w obu rolach, tj. jako petent oraz organ rozstrzygający o jego prawach i obowiązkach.

Stanowisko takie zajął także tutejszy Sąd w cytowanym już wcześniej wyroku WSA w Warszawie z 15.07.2020 (IV SA/Wa 5432/19, Legalis), w którym stwierdził, że: „Nie ma więc znaczenia brak zapisu w ustawie o gospodarce nieruchomościami o obowiązku wyłączenia się prezydenta miasta na prawach powiatu w postępowaniu wywłaszczeniowym prowadzonym z wniosku miasta na prawach powiatu”. Zdanie to stoi zatem w sprzeczności z podnoszoną przez Wojewodę tezą, zgodnie z którą Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy nie podlega wyłączeniu od prowadzenia postępowań w trybie Ustawy, gdyż przepisy tejże Ustawy nie zawierają postanowień w tym zakresie. Innymi słowy, brak w ustawie szczególnej przepisów dotyczących wyłączenia organu administracji lub jej pracownika nie powoduje, że zastosowania nie mają przepisy Rozdziału 5 Działu I KPA.

W związku z tym stwierdzenie konfliktu interesów w przedmiotowym stanie faktycznym nie podważa w żaden sposób struktur samorządu terytorialnego bądź sensu postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Ustawy, a jedynie prowadzi do udoskonalenia ich działania w taki sposób, aby nie mogły powstawać sytuacje rodzące zarzuty dotyczące bezstronności rozstrzygającego daną sprawę organu administracji, szczególnie że postępowanie to dotyczy ingerencji w poddane szczególnej ochronie konstytucyjnej prawo własności.

W tym miejscu zwracam uwagę, że istnienie takiego konfliktu interesów zostało stwierdzone przez sądy administracyjne w powołanych wyżej orzeczeniach i brak jest podstaw do uznania, że w analogicznej sytuacji w przedmiotowym postępowaniu konflikt taki nie zachodzi.

Co więcej, wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w niniejszej sprawie znajdują uzasadnienie w fakcie, iż Prezydent wydał Decyzję w oparciu o niekompletną dokumentację budowlaną, zawierającą istotne braki, których istnienie zostało stwierdzone przez Wojewodę Mazowieckiego w zaskarżonej decyzji.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda Mazowiecki podnosi ponadto, że przedmiotem Decyzji była realizacja inwestycji drogowej "Trasa S8", a nie postępowanie wywłaszczeniowe. W związku z tym, zdaniem Wojewody, do postępowania prowadzonego w trybie Ustawy nie może mieć zastosowania orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące postępowań wywłaszczeniowych.

W uzupełnieniu powyższych wywodów w tej kwestii zwracam jedynie uwagę, że Wojewoda Mazowiecki zdaje się nie zauważać, iż jednym z najistotniejszych elementów postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest właśnie przymusowe pozbawienie prawa własności podmiotu, którego nieruchomość leży w pasie planowanej inwestycji drogowej. Nie ulega wątpliwości, że właśnie ten skutek przedmiotowej decyzji ma stanowić punkt zwrotny w zakresie efektywności realizacji inwestycji drogowych, gdyż pozwala łatwo i szybko wywłaszczyć właścicieli nieruchomości, a postępowanie dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania przesunąć do innego postępowania administracyjnego. Co więcej, zwracam uwagę, że takie postępowanie prowadzone jest na wniosek późniejszego beneficjenta takiej decyzji, tj. podmiotu, na którego rzecz nieruchomość jest wywłaszczana. W tym stanie rzeczy odpowiednie stosowanie do przepisów Ustawy orzecznictwa dotyczącego postępowań wywłaszczeniowych jest jak najbardziej w pełni uzasadnione.

Ponadto należy odnotować, że obie Działki, tj. Nr 123/1 oraz 124/2, których dotyczy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją Decyzja, stanowiły przedmiot postępowań wywłaszczeniowych prowadzonych przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Podkreślić należy jednocześnie, że z chwilą wydania Decyzji postępowania te zostały faktycznie wstrzymane lub zaniechane. Nie może więc budzić wątpliwości, że stało się tak ze względu na planowane przymusowe pozbawienie Skarżącej własności tych działek w trybie postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Ustawy. Trudno zatem negować, że skutkiem wydania takiej decyzji jest wywłaszczenie nieruchomości.

W konsekwencji należy stanąć na stanowisku, że jednym z kluczowych skutków wydania decyzji w trybie przepisów Ustawy jest przymusowe pozbawienie dotychczasowych właścicieli własności nieruchomości, a zatem wywłaszczenie.

W związku z powyższym za bezzasadne należy uznać stanowisko Wojewody, zgodnie z którym orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące postępowań wywłaszczeniowych nie może mieć odpowiedniego zastosowania do postępowania prowadzonego w trybie Ustawy.

Wojewoda Mazowiecki nie dostrzegł niestety omawianej w niniejszej skardze wady Decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania administracyjnego i zaskarżoną decyzją orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, a zatem przez organ niewłaściwy, gdyż podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 KPA. Tym samym Wojewoda Mazowiecki naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 KPA. Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do zwrotu sprawy organowi podlegającemu wyłączeniu od jej załatwienia, podczas gdy prawidłowo Wojewoda powinien Decyzję uchylić i umorzyć postępowanie przeprowadzone przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 KPA).

W świetle całokształtu przedstawionej argumentacji wnoszę zatem jak w petitum.

Za skarżącą:Anna Kowalska(podpis własnoręczny)r.pr. Anna Kowalskapełnomocnik

Załączniki:1) odpis pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej oraz odpisem KRS Skarżącej;2) dowód uiszczenia wpisu stałego na rachunek bankowy WSA w Warszawie;3) jeden odpis niniejszej skargi – dla organu administracji.