Uchwała w sprawie zasad korzystania z cmentarza komunalnego

Uchwała nr XXII/145/2023

Rady Gminy Jabłonna

z dnia 24 października 2023 r.

w sprawie zasad korzystania z cmentarza komunalnego w Jabłonnie ul. Cmentarna 1

Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1234) – uchwala się, co następuje:

§1

Ustala się zasady korzystania z cmentarza komunalnego w Jabłonnie ul. Cmentarna 1 stanowiące załącznik do uchwały.

§2

Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Jabłonna.

§3

Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego.

§4

Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2024 r.

Przewodniczący

Rady Gminy Jabłonna

Objaśnienia

Uchwały w sprawie zasad korzystania z cmentarza komunalnego, ustalenia zasad korzystania z cmentarza komunalnego często również tytułuje są uchwałami w sprawie Regulaminu określonego cmentarza. Mimo różnic w określeniu przedmiotu aktu są to akty regulujące najczęściej dokładnie te same zakresy.

Podczas opracowywania projektu uchwały w sprawie zasad korzystania z cmentarza komunalnego najczęściej spotykanymi błędami, skutkującymi rozstrzygnięciami nadzorczymi są: przekroczenie upoważnienia ustawowego (czyli uregulowanie przez organ gminy kwestii wykraczających poza zakres spraw, które ustawa zezwala uregulować) oraz powtarzanie przepisów aktów wyższego rzędu (co jest oczywiście sprzeczne z TechPrawR).

Pamiętać należy, iż uchwała w sprawie zasad korzystania z cmentarza komunalnego jest aktem prawa miejscowego. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie w art. 40 ust. 2 pkt 4 SamGminU pojęcie: "zasady i tryb korzystania" określa kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich. Oznacza to w konsekwencji także uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu korzystania z cmentarza komunalnego. Określanie zasad korzystania z cmentarzy jest aktem prawa miejscowego (zob. wyr. NSA z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2345/17, Legalis).

Podkreślić należy, że ustalenie zasad korzystania z cmentarzy, będące aktem prawa miejscowego, stanowi kompetencje rady gminy, nie zaś organu wykonawczego. Przepis art. 2 ust. 1 CmentU nie przyznaje takiej kompetencji wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) (zob. wyr. NSA z 22 marca 2019 r., II OSK 123/18, Legalis).

Co szczególnie istotne rada gminy, zgodnie z SamGminU może określić „zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz „zasady zarządu mieniem gminy", a zatem wyłącznie ogólne wytyczne i reguły, bez konkretyzacji poszczególnych uprawnień czy obowiązków. Rada gminy, określając zasady, winna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania. Nie może (ze skutkiem dla osób trzecich) stanowić regulacji szczegółowych, zastrzeżonych do kompetencji organu wykonawczego i wiązać podjętą uchwałą swobody organu wykonawczego wynikającej z reguły ustawowej.

Dla opracowywania zasad korzystania z cmentarza fundamentalne znaczenie ma rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 15 maja 2022 r. (Nr PN.4131.1.44.2022, Legalis), w którym wyartykułowano najpowszechniejsze błędy związane z tego typu aktem prawnym. Jak słusznie wskazał wojewoda, określenie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów, w tym cmentarza, oznacza uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na danym terenie lub w obiekcie gminnym.

Rada nie może decydować o zakresie obowiązków wójta bądź upoważnionej przez niego osoby, związanych z bieżącym zarządem. Taka materia nie mieści się ani w pojęciu zasad, ani w pojęciu trybu korzystania z tych obiektów. Rada gminy może jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej. Sprawę określenia szczegółowych obowiązków należy pozostawić do uregulowania pomiędzy wójtem a podmiotem mającym wykonywać zadania związane z zarządem gminnymi obiektami użyteczności publicznej.

Delegacja ustawowa nie obejmuje także upoważnienia do doprecyzowania w zakwestionowanym zakresie obowiązków podmiotów świadczących usługi pogrzebowe, organizujących ceremonie i wykonujących nagrobki. Materia ta nie stanowi regulacji dotyczącej korzystania z cmentarza komunalnego jako obiektu użyteczności publicznej.

Wynika to zarówno z braku odpowiedniego upoważnienia rady gminy, jak i objęcia części tej materii zakresem unormowania przez prawodawcę w drodze ustawy.

Nie ma też żadnych podstaw, by w akcie prawa miejscowego, regulować cechy prawa podmiotowego - prawa do grobu, ani też, aby rozstrzygać kwestie cywilno-prawne, dotyczące wygaśnięcia prawa do grobu albo związane z wniesieniem opłaty za grób lub zrzeczeniem się prawa do grobu.

Regulamin korzystania z cmentarza komunalnym, nie jest też aktem, który może wprowadzać unormowania dotyczące opłat cmentarnych, poprzez wskazanie sposobu ich pobierania, zasad naliczania opłat zaległych, konsekwencji niewniesienia opłaty, zasad wnoszenia opłat za rezerwację miejsca pochówku, zasad przedłużania rezerwacji, czy rozstrzygania o sposobie lub kosztach oznaczenia zarezerwowanego miejsca.

Regulamin korzystania z cmentarzy powinien formułować takie tylko normy postępowania, które umożliwią prawidłowe korzystanie z obiektu wszystkim podmiotom zainteresowanym.

W przedstawionym wzorze przyjęto, iż zasady korzystania z cmentarza komunalnego stanowią załącznik do uchwały. Nie istnieją jednak przeszkody, by zasady te wprowadzone zostały bezpośrednio do treści normatywnej uchwały.